ANTONIJA KOVAČIĆ ZA GLOBUS

Šprljina reforma nije dobra: on želi prepoloviti broj prekršajnih sudaca koje EU ocjenjuje kao bolji dio našeg pravosuđa

Zagreb, 090317.
Antonija Kovacic, sutkinja Visokog prekrsajnog suda, fotografirana u centru grada.
Foto: Boris Kovacev / CROPIX
Boris Kovačev / CROPIX

U povodu velike reorganizacije pravosuđa koju je najavio ministar, ugledna sutkinja Visokog prekršajnog suda upozorava na slabosti plana da se prekršajni sudovi pripoje općinskim sudovima

Nakon što je ministar pravosuđa Ante Šprlje za ovu godinu najavio donošenje deset novih zakona kojima je cilj reorganizacija pravosudnog sustava, unutar sudačkih krugova otpočelo je komešanje. I prije nego što su nacrti zakona pušteni u javnu raspravu, o najavljenim izmjenama u sudačkim krugovima uvelike se diskutira. Izmjene predviđene tim zakonima, prema ministrovim najavama, trebale bi otpočeti već od siječnja iduće godine. Jedna od ključnih promjena koje ministar najavljuje jest pripajanje prekršajnih sudova općinskima. Približno polovica sadašnjeg broja prekršajnih sudaca, njih 150, trebalo bi se prema ministrovu planu početkom iduće godine prebaciti na rješavanje spisa na općinskim sudovima, ponajviše onih iz građanske grane sudovanja. O ministrovim najavama koje se tiču prekršajne grane sudovanja razgovarali smo sa sutkinjom Visokog prekršajnog suda Antonijom Kovačić. Prekršajna je sutkinja već 20 godina, magistrirala je na temi prekršajnog prava, iz toga područja priprema i doktorski rad, kao doktorandica Pravnog fakulteta u Zagrebu.

- Čujem da kao jednu od povijesnih mjera u reformi pravosuđa ministar najavljuje spajanje općinskih i prekršajnih sudova. Bojim se, međutim, da je ministar možda malo zakasnio što se povijesnih mjera tiče, budući da su povijesne uloge već podijeljene. One pripadaju dvojici naših profesora sa zagrebačkog Pravnog fakulteta, Željku Horvatiću i Davoru Krapcu, te našim brojnim sucima praktičarima koji su u posljednjih nekoliko desetljeća pridonijeli poboljšanju kvalitete prekršajnog sudovanja - izjavila je za Globus sutkinja Kovačić.

Želite li reći da su povijesne mjere u reformi pravosuđa već napravljene?

- Govorim o prekršajnoj grani sudovanja, u kojoj su reforme započela još sredinom devedesetih godina. Do 1995. prekršaji su se rješavali u okviru tijela državne uprave, a od te godine osnivaju se specijalizirani prekršajni sudovi. U 2000. godini prekršajni su sudovi ušli u Zakon o sudovima kao specijalizirani sudovi, 2002. je stupio na snagu Zakon o prekršajima, čime je učinjena prva cjelovita kodifikacija materijalnog i procesnog prekršajnog zakonodavstva nakon osamostaljenja Hrvatske. U ovom trenutku imamo 22 prekršajna suda i 67 stalnih službi i Visoki prekršajni sud koji pokriva cijelo područje Hrvatske. U našim prvostupanjskim prekršajnim sudovima sada radi ukupno 339 sudaca, a u Visokom prekršajnom sudu 34. To je kratki uvid u dosadašnji razvoj prekršajnog sudovanja u Hrvatskoj.

Ključni ministrov argument za spajanje prekršajnih sudova s općinskima i prebacivanje oko 150 prekršajnih sudaca na rad na spisima u općinskim sudovima je smanjeni priliv predmeta na prekršajne sudove, zbog čega dio prekršajnih sudaca nema dovoljno posla. Zbog čega je na prekršajnim sudovima sve manje spisa?

- Korištenje argumenta priljeva spisa kao ključnog za spajanje prekršajnih sudova s općinskima pogrešna je metodologija. Točno je da je na prekršajnim sudovima došlo do smanjenja broja spisa, i to tako da su u suradnji s EU bila provedena dva projekta: CARDS projekt od 2007. do 2009. čiji cilj je bio poboljšanje rada Visokog prekršajnog suda te projekt IPA od 2012. do 2014. čiji je cilj bio poboljšanje rada i učinkovitosti prvostupanjskih prekršajnih sudova. Uz to su 2013. i 2015. izvršeni zahvati u prekršajne zakone kojima je izmještena nadležnost dijela predmeta iz Visokog prekršajnog suda na prvostupanjske prekršajne sudove, prije svega na četiri velika suda u Zagrebu, Splitu, Osijeku i Rijeci, a dijelom na upravna državna tijela. Na taj se način Visoki prekršajni sud rasteretio dijela predmeta, a izmještanjem na upravna tijela prvostupanjski prekršajni sudovi rasteretili su se dijela spisa. Nakon toga prekršajno sudovanje je došlo do točke kad je od strane EU-a ocijenjeno kao učinkovit dio pravosuđa, a Visoki prekršajni sud je po rezultatima rada 2013. i 2014. bio ocijenjen kao najbolji sud u Hrvatskoj. Ministar, međutim, gleda samo na smanjeni priliv predmeta, pri čemu ne uzima u obzir okvirna mjerila za rad prekršajnih sudaca, ili ono što kolokvijalno nazivamo normom. A ta okvirna mjerila iz 2010. ostala su i danas ista i, s obzirom na težinu predmeta koji su ostali u nadležnosti prekršajnih sudova, ona su postavljena nerealno visoko.

Ako dobro razumijem, smatrate da prekršajni suci nemaju premalo posla, nego da imaju previsoku normu?

- Tako je. Norma nam je jednaka kao u vrijeme kad smo imali puno jednostavnije predmete, a nakon spomenutih zakonskih izmjena ostali su nam samo najsloženiji predmeti. Na prekršajnim sudovima, dakle, treba napraviti nova, realnija okvirna mjerila koja će pravednije vrednovati težinu spisa. U tome slučaju ne bi postojao broj od 150 sudaca viška na prekršajnim sudovima.

Znači, po vašem mišljenju, na prekršajnim sudovima uopće nema viška sudaca?

- Nema, s time da bi jedan dio prvostupanjskih prekršajnih sudaca u još većem broju trebao doći na ispomoć na Visoki prekršajni sud, a ako netko od prvostupanjskih sudaca želi otići u druge sudove, onda bi im se to trebalo omogućiti.

S obzirom na to da smatrate da nema viška prekršajnih sudaca, kako gledate na ideju spajanja prekršajnih sudova s općinskima?

- Smatram da do spajanja ne bi trebalo doći. Iako je ministar najavio projekt spajanja, takvo što ne proizlazi iz programa Vlade za mandat 2016. - 2020. Nisam našla naznake toga ni u Strategiji pravosuđa od 2013. do 2018., spajanja nema ni u strateškom planu Ministarstva pravosuđa od 2016. do 2018. Istina, naznake spajanja prekršajnih i općinskih sudova postoje u izvješću predsjednika Vrhovnog suda o stanju sudbene vlasti za 2015. U izvješću on predlaže premještaj dijela prvostupanjskih prekršajnih sudaca u upravne sudove te kaznenu i građansku granu sudovanja, ali samo u slučaju ako se smanji priliv predmeta na prekršajne sudove. Podsjetila bih, međutim, da je još 2006. postojao jedan pilot-projekt spajanja prekršajnih i općinskih sudova koji je proveden u suradnji s finskim twinning-partnerom u koji je bilo uključeno 16 sudova - 8 općinskih i 8 prekršajnih. Projekt je propao zbog izostanka rezultata.

No to je bilo prije izmjena Zakona o prekršajima kad je priliv predmeta na prekršajne sudove bio znatno veći od današnjeg. Zašto bi neuspjeh projekta prije 11 godina bio relevantan argument protiv sadašnje ideje spajanja sudova?

- Bez kvalitetne analize troškova i koristi, takozvane “cost-benefit” analize, pa i bez sagledavanja europskih trendova i procesa u pravosuđu koji idu u smjeru sve veće specijalizacije sudova, sudskih odjela i sudskih vijeća, mogli bi se po meni postići upravo suprotni učinci od očekivanih. Treba zadržati prvostupanjske prekršajne sudove i Visoki prekršajni sud kao specijalizirane sudove u obliku u kojem postoje danas, s obzirom na to da nisu najavljene nikakve intervencije u ostalim seg­mentima specijaliziranog sudovanja, a to su upravni sudovi i trgovački sudovi. Doista mi nije jasno zbog čega intervencije u području prekršajnog sudovanja koje je učinkovito, što je vidljivo i iz više izvješća stranih i objektivnih promatrača. Spajanjem prvostupanjskih prekršajnih sudova s općinskim žrtvovalo bi se nešto što dobro funkcionira, a nije sigurno da bi se općinsko sudovanje popravilo. Nije mi, dakle, jasno zašto reforma ide za tim da se, figurativno rečeno, uspješni HEP žrtvuje zbog spašavanja INA-e.

Međutim, ministar smatra da su se prekršajni suci koji su se dosad odazvali pozivu za prelazak u upravne sudove dobro snašli na novom radnom mjestu. Smatra da je to dobar pokazatelj da bi se jednako dobro snašli i na općinskim sudovima. Što vi mislite?

- Prekršajni sudovi su specijalizirani sudovi, a za prekršaje možemo reći da su dijete uprave i pravosuđa. Područje upravnog sudovanja u određenom je segmentu blisko prekršajnom sudovanju i zato ne čudi da su se prekršajni suci dobro u tome području snašli. Baš zato što su prekršajni suci specijalizirani, mislim da bi se puno teže uključili u rješavanje problematike građanskog sudovanja, posebno problema ovrhe. A najveći zaostaci na općinskim sudovima u građanskoj grani sudovanja, prema izvješću predsjednika Vrhovnog suda za 2015., upravo su predmeti ovrhe, i to ponajviše na dva suda - na Općinskom građanskom sudu u Zagrebu i Općinskom sudu u Splitu. Premještajem prekršajnih sudaca na te sudove mislim da se problemi zaostataka ne bi riješili. Ako bi do toga ipak došlo, onda bi, s obzirom na to da se specijalizirani sudovi bave ograničenim pravnim područjem, prethodno svakako trebalo provesti edukaciju sudaca i ostaviti im dovoljno vremena da se pripreme za novo pravno područje.

Znači, ne vjerujete da se 150 prekršajnih sudaca može brzo prebaciti na rješavanje predmeta na općinskim sudovima?

- Ne, ne vjerujem. Mora se uvažavati i još jedna činjenica. Suci su se natjecali za rad na točno određenim sudovima i pri tome su se rukovodili točno određenim afinitetom za rad u prekršajnom sudovanju. Prilagodili su tome svoju profesionalnu i obiteljsku situaciju, i to se mora uzimati u obzir. Zato se u pravilu suci ne bi trebali premještati na druge sudove, u druga pravna područja bez njihova pristanka. Međutim, ako dio sudaca dobrovoljno želi otići i prethodno proći edukaciju za novo pravno područje, to im treba omogućiti.

To je prilično komforna pozicija. Danas su mnogi na tržištu rada, a da ih nitko ne pita za pristanak, prisiljeni prilagođavati se brzim promjenama, a ponekad raditi i nešto posve drugo od onoga što su radili do tada. Ne moraju li i suci biti otvoreniji prema promjenama?

- U EU jest uobičajen trend mobilnosti zaposlenika. Međutim, u Hrvatskoj je mobilnost manje izražena zbog toga što su ljudi više vezani uz određeno područje, više kupuju nekretnine. A, ako je glavni argument zbog kojih bi suci trebali pristajati na promjene priliv predmeta i ako bi se taj argument primijenio na ostatak pravosuđa, onda se otvara pitanje opravdanosti osnivanja Visokog kaznenog suda s obzirom na trend smanjenja priliva kaznenih predmeta na svim instancama. Dakle, ako uzmemo priliv predmeta kao kriterij, onda budimo dosljedni.

Na koji se način, po vašem mišljenju, mogu riješiti problemi uskih grla u hrvatskom pravosuđu?

- Mislim da se ti problemi mogu riješiti preraspodjelom sudaca, ali s tim da taj razmještaj ide unutar određenih grana sudovanja. Što se tiče prekršajne grane, Ministarstvo pravosuđa bi prije svega, kao što sam napomenula, trebalo donijeti nova, realnija okvirna mjerila za rad sudaca. Nadalje, s obzirom na to da prekršajni suci pokrivaju izuzetno široko područje - javni red i mir, nasilje u obitelji, sigurnost prometa na cestama, gospodarstvo, financije, poreze, obrazovanje, znanost, kulturu, zdravstvo, školstvo, vodoprivredu, urbanizam, građenje - to zahtijeva dodatnu subspecijalizaciju unutar prekršajnih sudova, unutar sudskih odjela i specijalizaciju sudskih vijeća. Za države EU karakteristično je da poznaju veliki broj specijaliziranih sudova: obiteljske sudove, sudove za mladež, upravne, radne, socijalne, vojne, financijske, porezne, trgovačke, sudove za patente, sudove za zaštitu potrošača, arbitražne sudove i slično. To ističem da dočaram da je trend u zemljama EU uska specijaliziranost sudova s obzirom na širinu pravnog područja i zahtjeve da sudovi i suci odgovore ne samo zahtjevima učinkovitosti nego i visoke kvalitete rada.

S druge strane, mislim da u ovom trenutku gotovo nitko ne zna koliko je propisa na snazi u Republici Hrvatskoj. Prije ulaska u EU, prema evidenciji ING-registra, u Hrvatskoj je bilo na snazi 10.406 propisa, od čega 5684 zakona, a ostalo su pravilnici, uredbe i ugovori. Nakon ulaska Hrvatske u EU tome treba pridodati i 100.000 stranica pravne stečevine EU, nekoliko stotina tisuća presuda, 576 zakona te 1512 pod-zakonskih akata donesenih zbog usklađivanja s pravom EU. Projekt “hitrorez”, odnosno pravna giljotina, koji je trebao dovesti do smanjenja tog silnog normativnog okvira, doživio je neuspjeh. Smatram da bi se Ministarstvo pravosuđa u suradnji s ostalim ministarstvima trebalo uhvatiti u koštac sa sređivanjem toga pravnog okvira u kojem sudovi i upravna tijela djeluju. Donošenje zakona i drugih propisa po hitnom postupku bez dovoljne stručne pripreme i javne rasprave zapravo je globalni generator krize pravnog sustava. Najpogođeniji tim stanjem su upravo prekršajni sudovi jer imaju najšire područje nadležnosti.

Želite reći da Ministarstvo pravosuđa kreće u reformu sa sasvim pogrešne strane?

- Da, zato što se na slici neprestano mijenja okvir, a slika ostaje ista. Mijenja se forma u kojoj pravosuđe djeluje a da zapravo građani to ne doživljavaju kao stvarne pomake.

Međutim, sređivanje i pojednostavljivanje šume zakona je dugoročni proces, a ne posao za mandat jedne vlade. Znači li to da bi reforma pravosuđa trebala čekati dok se taj posao sređivanja pravne “prašume” ne obavi?

- Smatram da u ovom trenutku, ne treba ići u reorganizaciju pravosuđa na ovaj način. Mislim da treba riješiti neke druge primarne stvari, a to znači da postojeći sustav treba nadograditi i poboljšati ga u okviru u kojem on institucionalno i formalno postoji. Prije svega treba kadrovski i materijalno pripremiti i ojačati rad Pravosudne akademije, fokusirati se na bolju edukaciju sudaca, sudskih savjetnika i vježbenika.

Međutim, Hrvatska je u samom vrhu u EU po broju sudaca u odnosu na broj stanovnika. Više sudaca od nas imaju samo Slovenci. Na koji način Hrvatska može unaprijediti organizaciju sudovanja, ako se suci opiru svakoj promjeni?

- Ja bih prije rekla da se suci opiru ishitrenim i nedomišljenim promjenama koje ne donose očekivane rezultate. U konačnici, treba nam i stanoviti protok vremena. Prečeste promjene ne dopuštaju da se pravni sustav ustabili i da se u miru suočimo s argumentima za i protiv promjena.

Najavljuje se novi Zakon o DSV-u. Jedna od novosti koju bi trebao donijeti je i javni prijenos intervjua kandidata za suce pred DSV-om. Što mislite o toj zamisli?

- Po meni ulazak u pravosudnu profesiju i upravljanje karijerama pravosudnih dužnosnika treba biti osnovano na opravdanim i utemeljenim kriterijima. Nakon reformskog perioda tijekom pristupanja EU ušli smo, čini mi se, u svojevrsni retrogradni period, pa prijeti opasnost da se dosegnute reforme dijelom ukidaju i da se sustav u određenim segmentima vraća na stare i ustaljene načine funkcioniranja. Da se to ne bi dogodilo, smatram da se uloga DSV-a treba redefinirati. Prije svega treba osigurati pravedniju područnu zastupljenost sudaca u DSV-u, pravednije riješiti pitanje rodne ravnopravnosti u njemu, bolje riješiti zastupljenost svih vrsta i rangova sudova, specijalizirani sudovi u tome tijelu moraju biti zastupljeniji. Članovi DSV-a ne bi smjeli biti birani na više od jednog mandata, treba profesionalizirati rad predsjednika i zamjenika predsjednika DSV-a. Nadležnost toga tijela bi se, uz postojeće nadležnosti, morala širi i na redovno ocjenjivanje rada sudaca, izobrazbu sudaca i predlaganje proračuna za pravosuđe. Imenovanje i promicanje sudaca bi se trebalo temeljiti na bodovima ostvarenim u dosadašnjem radu i bodovima na strukturiranom razgovoru s članovima DSV-a. Mislim da je DSV, nažalost, dokinuo praksu da se suci imenuju po rang-listi ostvarenog broja bodova. Zato ideju snimanja i javnog prijenos intervjua ns stranicama DSV-a smatram opravdanim jer bi to pridonijelo transparentnijem uvidu u kvalitetu kandidata i pomoglo promicanju kriterija izvrsnosti.

Što mislite o najavljenoj objavi sudačkih imovinskih kartica u elektronskom obliku na službenim stranicama DSV-a, čime bi one u svakom trenutku bile dostupne javnosti, na isti način kao što su već godinama dostupne imovinske kartice državnih dužnosnika na stranicama Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa?

- Tom objavom se pravosudne dužnosnike želi izjednačiti s državnim dužnosnicima kad je riječ o izvještavanju javnosti o imovini. Gledano komparativno, u 14 zemalja EU suci imaju obvezu podnošenja imovinskih kartica dok u ostalih 14 nemaju. Od tih 14 gdje podnose imovinske kartice, u šest zemalja obavezna je njihova objava na internetskim stranicama. Imovinske kartice sudaca objavljene su u Bugarskoj, Latviji, Litvi, Poljskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj. Pretpostavljam da je cilj te objave vraćanje povjerenja javnosti u pravosuđe. Međutim, mislim da bi se prije toga zahvata trebalo sustavno istražiti razloge tako visokog javnog nepovjerenja u pravosuđe te ima li dokaza za sumnje u korupciju u pravosuđu. Što se mene osobno tiče, ne bih imala ništa protiv da se moja imovinska stranica objavi na internetskoj stranici DSV-a.

Bi li sucima trebalo zabraniti plaćeni rad u arbitražnim sudištima raznih udruga: Hrvatske gospodarske komore, Hrvatskog nogometnog saveza, Hrvatske liječničke komore i slično? Postoje naime sumnje da ih takvi izvansudski angažmani, koji su uz to plaćeni, odvlače od njihova glavnog posla te da mogu ugroziti njihovu sudačku neovisnost?

- Mislim da bi u Hrvatskoj bilo dobro donijeti smjernice o sprečavanju sukoba interesa u pravosuđu. Angažman o kojem govorite ne bih zabranila. Možda bi, međutim, bilo dobro taj izvansudski dio njihova angažmana objaviti na internetskim stranicama. Takva praksa postoji u Finskoj, gdje se na internetskoj stranici ne objavljuje imovinska kartica suca, nego samo njihove izvansudske plaćene aktivnosti i zarade koje od njih ostvaruju.

Iz drugih medija

Najnovije