Ako se diljem hrvatske obale Jadrana posljednjih dana “trubilo za otoke i obalu” u aktivističkom pokušaju osporavanja donošenja novog Zakona o koncesijama, onda je evidentno da je prva truba kolektivnog buđenja javne svijesti o ovom problemu zatrubila na otoku Braču. Dapače, rezultat slučaja Zlatni rat jest da je društvena rasprava zbog donošenja spomenutog zakona - iako on definira proces koncesioniranja u svim segmentima gospodarskih djelatnosti - ograničena isključivo na problematiku jadranskih plaža, odnosno koncesija na pomorsko dobro. A kako su se na Braču nedavno koncesije i pomorsko dobro “žestoko posvađali”, nameće se pitanje hoćemo li s novim zakonom dobiti nove “zlatne ratove” diljem obale.
Kao prvo, valja reći da u Splitsko-dalmatinskoj županiji određivanje, pa evidentiranje granica pomorskog dobra u praksi nije dalo neke veće rezultate te je ovdje i nadalje vrlo mali broj granica pomorskog dobra određen, a u zemljišnim knjigama i katastru nekretnina još je manji postotak pomorskog dobra kao takav evidentiran, a upravo je to preduvjet, prema Uredbi o postupku davanju koncesija na pomorskom dobru, da bi se mogla dati koncesija na pomorskom dobru. Dakle, dok pomorsko dobro nije evidentirano i uknjiženo, ne može se niti dati u dugoročnu koncesiju.
Prespor sustav
Da je problem određivanja, odnosno evidentiranja pomorskog dobra velik u Republici Hrvatskoj, detektirano je i u EU te nam je ponuđen program CARDS, među inim i za sređivanje evidencije pomorskog dobra, koji je iskoristila jedino Primorsko-goranska županija te djelomično i Zadarska županija. Splitsko-dalmatinska županija, koja ima najviše područja koja se smatraju pomorskim dobrom, odredila je i evidentirala najmanje granica pomorskog dobra, s tim da, primjerice, na otoku Braču nije određeno-evidentirano niti jedan posto predmetne površine pomorskog dobra.
Mi danas imamo spor, neučinkovit i prekompliciran sustav određivanja granica pomorskog dobra, različit i često dijametralan stav zemljišnoknjižnih sudova kada odlučuju o prijedlozima za evidentiranje pomorskog dobra u zemljišne knjige, situaciju da nismo do kraja raščistili repove mogućih stečenih stvarnih prava na pomorskom dobru, slučajeva da je nesporno pomorsko dobro u privatizacijskim postupcima postalo vlasništvo tvrtki te neprirodnu situaciju da se i dandanas zapravo u uredima Ministarstva u Zagrebu određuje gdje će biti granica pomorskog dobra. Može li novi Zakon o koncesijama donijeti pozitivne promjene u tom segmentu? Ovakav kakav je usvojen - teško.
Pandorina kutija
Zakon o koncesijama smatra se tzv. krovnim zakonom (lex generalis) kojim se uređuju postupci davanja koncesije, ugovor o koncesiji, prestanak koncesije, pravna zaštita u postupcima davanja koncesije, politika koncesija te druga pitanja u vezi s koncesijama, bez obzira na predmet koncesije. Valja napomenuti da se sadašnji Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama također poziva na odredbe Zakona o koncesijama, odnosno opća pravila koja su njime regulirana u pogledu procedura za dodjelu koncesija, vrste procedura i slično, a da ne spominjemo povezanost, neuređenost i potencijalnu opasnost u odnosu sa Zakonom o turističkom i ostalom građevinskom zemljištu, Zakonom o upravljanju državnom imovinom i dr., tako da se tu radi o nekoliko neodvojivih propisa koji u svojoj primjeni i povezanosti mogu otvoriti Pandorinu kutiju.
Primjerice, zamislimo situaciju da koncesionar tijekom koncesijskog ugovora sagradi objekt na koncesioniranom području. A onda tu primijenimo odredbu članka 52. Zakona o upravljanju državnom imovinom koji propisuje da se državne nekretnine mogu bez javnog nadmetanja ili javnih ponuda prodati “osobi koja se nalazi u neprekidnom zakonitom posjedu nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske dulje od pet godina, a koja s Republikom Hrvatskom ima važeći ugovor o najmu ili zakupu i koja redovito podmiruje dospjele najamnine”. Što može biti rezultat takvog sklopa, nije teško zaključiti...
Nadalje, prema Zakonu o koncesijama te Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama, a posebno kada ih se tumači zajedno s ustavnim odredbama o pomorskom dobru kao dobru na kojem se ne mogu stjecati stvarna prava (pravo vlasništva i sl.), ne postoji mogućnost ograđivanja plaža tako da se javnosti zabrani ili onemogući pristup dobru, ni mogućnost da se naplaćuje ulaz na plaže jer one u Republici Hrvatskoj ne mogu biti privatne. Koncesija na pomorskom dobru za, primjerice, uređenje plaže nije koncesija na to pomorsko dobro, nego za djelatnost na pomorskom dobru kao što je postavljanje i iznajmljivanje ležaljki, ugostiteljska djelatnost i slično.
(Ne)sporni pristup
Međutim, s druge strane Uredba o postupku davanja koncesija na pomorskom dobru predviđa definiranje minimalne cijene za koncesioniranje plaža, tzv. ograđenu plažu i plažu na kojoj se naplaćuje ulaz. Ovo je očiti primjer jednog problematičnog dijela zakona gdje svakako treba imati na umu da je uredbu donijela Vlada, a zakon je donio Sabor.
U Zakon o koncesijama svakako je propušteno unijeti odredbu koja bi definirala da se koncesije na općem dobru moraju izvršavati na način koji najmanje zadire u prava ostalih da isto to dobro nesmetano koriste te da ih se ne može potpuno isključiti iz pristupa samom dobru, primjerice plaži, jer smo svjedoci da se upravo to počelo sve češće događati.
Kao otočanin, ne mogu razumjeti zašto je Vlada odredila da se tzv. rezervirane koncesije namijenjene gospodarskim subjektima koji zapošljavaju više od 51 posto osoba s invaliditetom ne mogu primijeniti i na one gospodarske subjekte koji zapošljavaju više od 51 posto drugih ranjivih skupina na tržištu rada, kao što su mladi, branitelji ili žrtve nasilja.
Premalo zaštite
Zakon o koncesijama predviđa i mogućnost osnivanja založnog prava na koncesiji, što je i prijašnji zakon predviđao, no ono što je tu upitno jest pitanje kontrole aktiviranja zaloga od strane banke ako koncesionar ne otplaćuje investicijski kredit jer u tom slučaju banka može raspolagati koncesijom - dati je nekome trećem uz odobrenje davatelja koncesije. Tu treba imati na umu da će davatelj koncesije gotovo uvijek biti ucijenjen nastavkom obavljanja djelatnosti ako ne da pristanak za koncesionara kojeg je odabrala banka.
Općenito uzevši, Zakon o koncesijama u većem je dijelu prepisani stari Zakon o koncesijama iz 2012. godine te u tom smislu nije ništa drastično promijenio, čak donosi i neka poboljšanja, ali isto tako otkriva propuste u nedefiniranju dodatnih mehanizama prevencije korupcije te ne pruža dovoljnu i legitimno očekivanu zaštitu građana od prekomjernog iskorištavanja općih dobara.
Kako je sada u pripremi prijedlog Zakona o komunalnim uslugama, u njemu bi obvezno trebalo detaljnije regulirati pitanja koja su propuštena u Zakonu o koncesijama.