Prva povjerenica za informacije u Hrvatskoj, Anamarija Musa, privodi mandat kraju. U listopadu se ta docentica upravne znanosti vraća na zagrebački Pravni fakultet s kojeg je prije pet godina došla na sadašnju funkciju. Sabor bi do tada trebao izabrati novog povjerenika. Do njezina ureda u Jurišićevoj ulici u Zagrebu u kojem radi četrnaestero ljudi dolazi se kroz teška masivna vrata zgrade s početka stoljeća. Njezin tim smješten je na prvom katu, u stanu pretvorenom u uredski prostor.
Zadaća mu je štititi ustavno pravo građana na informacije, pratiti kako se Zakon o pravu na pristup informacijama primjenjuje u praksi, upozoravati na propuste u njegovoj primjeni te u javnosti promicati pravo građana na informacije. Hrvatska je prvi Zakon o pravu na pristup informacijama dobila još 2003., poboljšan je 2011., ali velikih pomaka u praksi nije bilo. Budući da je riječ o jednom od ključnih antikorupcijskih zakona, Bruxelles je od Hrvatske zahtijevao da prije ulaska u EU donese novi zakonski okvir usklađen sa suvremenim standardima. Sabor je 2013. donio sadašnji zakon koji je propisao odgovarajuće alate i instrumente za njegovu provedbu, prije svega instituciju povjerenika za informiranje.
Obično se smatra da je suzbijanje korupcije posao za to nadležnih državnih tijela - policije, Državnog odvjetništva, sudova. Zašto se Zakon o pravu na pristup informacijama smatra antikorupcijskim zakonom?
- Ovaj je zakon ključan antikorupcijski alat koji traži od vlasti, uprave i javnog sektora u cjelini da građanima polažu račune za svoj rad - što i kako rade, koliko i na što troše javni novac, kako donose odluke i tko sudjeluje u tom procesu... Na taj način građani, a osobito mediji i udruge kao čuvari demokracije i promicatelji javnog interesa, kontroliraju vlast i upravu i tjeraju ih da ne zaborave da su ovdje zbog građana i javnog interesa.
Mislite li da je vaš ured u proteklih pet godina uspio pomoći građanima u obavljanju te uloge?
- Dopustite da najprije podsjetim od čega smo počeli. A počeli smo gotovo od ničeg, u skromnim prostorijama, nas petero. Prvu godinu-dvije ured je pokušavao stati na noge. Činili smo to s vrlo ograničenim sredstvima, 10 do 20 puta manjim od sličnih institucija, uključujući one u susjednim zemljama, s premalo ljudi koji su trebali nadzirati gotovo 6000 institucija, u zemlji koja se nije mogla dičiti transparentnošću. Zbog tih ograničenja bili smo prisiljeni, kao da smo udruga, a ne od Sabora ustanovljeno tijelo, prvih godina za pojedine aktivnosti koristiti donacije. A tih je aktivnosti bilo puno.
Naš je glavni zadatak rješavanje žalbi građana i drugih korisnika kojima je uskraćeno pravo na pristup informacijama, dakle onih koji nisu dobili informaciju jer je tijelo javne vlasti odbilo to učiniti, ili se sasvim oglušilo na njihov zahtjev. Uz 500 do 700 žalbi godišnje, pokrenuli smo sustav inspekcijskog nadzora, tako da kontroliramo i odlazimo u tijela kad za to postoje razlozi. Izradili smo i objavili na našoj web stranici prvi cjeloviti popis svih tijela javne vlasti koja su građanima dužna pružati informacije o svome radu, objavili smo naše odluke, kao i odluke Visokog upravnog suda. Izradili smo i objavili brojne upute i smjernice tijelima javne vlasti, od kojih bih posebno izdvojila uputu o objavi podataka u vezi s natječajem za zapošljavanje, kao i o ugovorima o zakupu poslovnih prostora.
Kontinuirano analiziramo i pratimo objavu podataka na web stranicama tijela javne vlasti i upozoravamo ih na nedostatke. Izradili smo brojne publikacije za tijela i građane, održavamo 40-ak edukacija godišnje, uključujući online edukacije, kao i konferencije i okrugle stolove. U međuvremenu nam je nadležnost proširena i u pogledu arhivskoga gradiva, a uskoro ćemo nadzirati i u kojoj su mjeri web stranice pristupačne osobama s invaliditetom.
Koja su tijela javne vlasti u vašem mandatu napravila najveći napredak u otvorenosti prema građanima?
- Ne mogu reći da postoje dijelovi sustava koji su apsolutno izvrsni i transparentni, ili koji su apsolutno netransparentni. Na razini državne uprave postignut je napredak, ali on je rezultat i jačih kapaciteta da se informacije pripreme, objave, pruže korisniku itd. Naše analize pokazuju da se objavljuje 60 do 80% zakonom propisanih informacija, ovisno o tijelu.
Dakle, još se ne objavljuje od 20 do 40% zakonom propisanih informacija. Koja su tijela javne vlasti ostala “najtvrdokornija” u svojoj zatvorenosti?
- Najveći su problemi u malim općinama, od kojih neke kontinuirano ignoriraju građane i ne izvršavaju zakonske obaveze. Jednostavno, sindrom lokalnih moćnika kao da ih je obuzeo do te mjere da je za njih zakon mrtvo slovo na papiru. Neka tijela pak povremeno postaju problematična, često zbog svojih unutarnjih problema ili sukoba s osobama koje traže informacije.
U Hrvatskoj u nizu tijela javne vlasti još prevladava “kultura tajnosti”. Često se informacija koju građani traže, a pogotovo kad je traže novinari, proglašava nekom vrstom tajne - službene, vojne, poslovne, ili zaštićenim osobnim podatkom. Je li to pozivanje na tajnost uvijek opravdano?
- Rijetko je opravdano, a tome svjedoči i velik broj naših odluka koje je potvrdio i Visoki upravni sud. Istina je da u nekim slučajevima tijela vlasti moraju odbiti dati dijelove dokumenta koji sadrže osobne podatke ili poslovnu tajnu. Problem je, međutim, u tome što tijela preširoko i bez ikakvog uporišta u zakonu tumače što je osobni podatak, odnosno poslovna tajna. Imali smo slučaj u kojem je ministarstvo odbilo dati podatke o članovima radne skupine za izradu propisa pozivajući se na to da je riječ o osobnom imenu i prezimenu koje je zaštićeni podatak.
Pri tom je Ministarstvo “zaboravilo” da oni koji rade na izradi propisa, kao službenici ili predstavnici institucija, udruga ili poslodavaca, to rade u javnoj domeni pa se podaci o njihovim imenima ne mogu podvesti pod Zakon o zaštiti osobnih podataka. Slično je s poslovnim tajnama. Podatak o tome koliko je plaćeno iz gradskog ili državnog proračuna nekom konzultantu, odvjetniku ili tvrtki ne može biti poslovna tajna grada.
Tijela javne vlasti, međutim, često odbijaju dati upravo podatke o iznosima plaćenim privatnim tvrtkama uz obrazloženje da su dužni čuvati poslovnu tajnu tvrtki s kojima sklapaju poslove. Što mislite o tome?
- Svaka privatna tvrtka koja ulazi u poslovni odnos s tijelom javne vlasti mora unaprijed računati na to da građani od toga tijela imaju pravo tražiti i dobiti podatke o tome poslovnom odnosu, uključujući i njegov financijski dio. Smatram da su najveći pomaci u transparentnosti, ali i općenito u funkcioniranju uprave i javnog sektora učinjeni kad su slučajevi netransparentnosti bili popraćeni medijski. Tako svi nauče da su neke stvari javne. Nakon većeg broja važnih slučajeva, medijskih napisa i ponekad javnog zgražanja, sada se rjeđe susrećemo sa situacijama da tijela odbijaju dati ugovore o zakupu poslovnog prostora, imena članova radnih skupina, imena osoba koje su zaposlile i njihove kvalifikacije, troškove i slično.
Zato bi, osobito u istraživačkom novinarstvu, bilo korisno da se novinari češće pozivaju na Zakon o pravu na pristup informacijama. To je posebno važno u situacijama kad tijelo vlasti novinaru uskrati informaciju, jer se tada novinari mogu žaliti našem uredu. Iskreno, mi se radujemo svakoj žalbi novinara jer ona ima najveći efekt na discipliniranje tijela javne vlasti. Zato mi je žao što novinarskih žalbi zbog uskrate informacija nema više. U proteklih pet godina bilo ih je samo pedesetak.
U proteklih pet godina pozitivno ste riješili mnogo važnih novinarskih žalbi kojima su tijela vlasti uskratila tražene informacije. Naložili ste Uredu predsjednice da novinaru dostavi traženi putni nalog o spornom novogodišnjem putu Kolinde Grabar Kitarović u SAD, HBOR-u da dostavi informacije o kreditima koje je ta banka odobrila, naložili ste Ministarstvu financija da novinaru dostavi tražene podatke o poreznom dugu Agrokora koje je to Ministarstvo odbijalo dati, naložili ste svojedobno uredu predsjednika Josipovića i mirovinskom fondu da novinaru dostave imena i iznose privilegiranih predsjedničkih mirovina… Ipak, za novinare je to dug i mukotrpan put do informacija, a čak i vaš ured probija propisani zakonski rok u kojem je dužan riješiti žalbu. Zašto i vaš ured probija zakonske rokove?
- Znate li koliko škotski ured ima ljudi? Ima ih 35, u zemlji s pet milijuna stanovnika i znatno manje problema s korupcijom nego mi. Nas je 14 i tehnički ne stižemo rješavati žalbe u zakonskim rokovima. Prošle godine smo se počeli izvlačiti iz zaostataka, a onda je došla stranka koja je podnijela 475 žalbi, pri čemu nas tuži za svaku minutu kašnjenja. Prošle godine je ta stranka podigla oko stotinu tužbi protiv nas. Troje ljudi u ovom uredu radi samo na njegovim predmetima.
I nemate nikakvu zakonsku mogućnost zaštiti se od ljudi koji na taj način zloupotrebljavaju Zakon o pravu na pristup informacijama?
- Nažalost, nemamo. To su razlozi zbog kojih neke utemeljene žalbe ne rješavamo na vrijeme.
Udruge građana s javnim ovlastima također su obavezne građanima pružati informacije o svome radu. Međutim, financijski moćni Hrvatski nogometni savez ignorira pitanja građana i novinara. Kako tome stati na kraj?
- Nacionalni sportski savezi po slovu zakona imaju javne ovlasti i u tom smislu su tijela javne vlasti i na našem su popisu. Hrvatski nogometni savez, nažalost, i dalje ima stajalište da se obveze transparentnosti na njega ne odnose. Naš pokušaj prekršajnog kažnjavanja HNS-a neslavno je propao jer prekršajni zakon, kao i u nekim drugim slučajevima, nije odgovarajući instrument za discipliniranje tijela javne vlasti. Upozoravali smo ministarstvo pravosuđa više puta na tu činjenicu, međutim, bez rezultata.
Zašto prekršajno kažnjavanje nije adekvatan instrument discipliniranja tijela vlasti koja odbiju dati tražene informacije? Koliko ste novčanih kazni izrekli u proteklih pet godina onima koji ignoriraju zahtjeve za informacijama?
- Prekršajno kažnjavanje nije osobito učinkovito. U HNS-u u kojem imaju brojne odvjetnike koji ih savjetuju, prvi su shvatili da prekršajno kažnjavanje mogu izbjeći kroz neke proceduralne formalnosti, a onda su taj primjer, nažalost, počela slijediti još neka tijela javne vlasti. Problem je to što se iste one odredbe Prekršajnog zakona koji se primjenjuje na vas, mene ili bilo kojega građanina u slučajevima kad prođemo kroz crveno i slično i koje nas kao građane štite od pokretanja postupka, primjenjuje i na tijela javne vlasti u slučaju kršenja Zakona o pravu na pristup informacijama, što je paradoksalno.
Međutim, i u onim slučajevima u kojima ga uspijemo pokrenuti, prekršajni je postupak dug i uglavnom pada u zastaru. Izmjenama ZPPI 2015. dodatno su nam svezane ruke u tom pogledu jer ne možemo kažnjavati tijelo, nego samo čelnika ili drugu odgovornu osobu, koja vrlo često u trenutku donošenja presuda više i nije čelnik pa je kažnjavanje besmisleno. Smisao je pravovremeno kazniti tijelo, sustav koji se opire zakonu, a ne samo pojedinca.
Želite reći da je vaš ured zapravo tijelo “bez zuba” jer ne možete kazniti nikoga tko uskrati informacije. Što treba učiniti da se to promijeni?
- Preciznije bi bilo reći da imamo “lažno zubalo” koje grize nedovoljno snažno. Rješenje bi bilo da nam se zakonom omogući izricanje administrativnih sankcija tijelu koje uskrati informaciju. To znači da ne bismo morali tijelo kažnjavati preko suda, nego bismo mu mogli izravno izreći kaznu i “sjesti” na račun, kao što to primjerice čini Povjerenstvo za sukob interesa kad kažnjava državne dužnosnike. Ujedno, bilo bi dobro uvesti plaćanje kazni zbog šutnje uprave, tj. kašnjenja s odgovorom korisnicima za svaki dan kašnjenja, što npr. postoji u Nizozemskoj. Šutnja uprave je veliki problem, oko 50-60% svih naših žalbi odnosi se na slučajeve kad građani nisu dobili nikakav odgovor.
Zakon vam dopušta da se kandidirate za još jedan mandat. Zašto to niste učinili?
- Dolazim iz znanosti i visokog obrazovanja i izabrana sam na ovo mjesto kao stručna osoba, bez ikakvih političkih konotacija. Nakon pet godina napornog rada mogu reći da sam velikim dijelom ostvarila što sam planirala - respektabilnu i nekontroverznu instituciju koja djeluje prema određenim standardima i radi svoj posao na način koji je uzor i drugim sličnim institucijama u Europi i svijetu. Sada se vraćam znanosti, koja usput budi rečeno, u našem sustavu ne preferira da znanstvenici daju svoj doprinos društvu i k tome se bave znanošću i nastavom, nego preferira da sjedite na fakultetu, što god tamo radili.
Ured može i bez mene, u njemu je danas 14 vrijednih i profesionalnih ljudi koji s novim povjerenikom mogu samo ići naprijed. Njegov rad se u sljedećoj etapi može unaprijediti ako se dogode neke zakonske promjene koje sam i ovdje dotaknula. Ostajem u području i borit ću se za transparentnost na druge načine, kao i općenito za bolju i odgovorniju javnu upravu. A bit ću spremna opet se angažirati na nekoj stručnoj funkciji budem li smatrala da mogu pridonijeti određenom cilju u javnom interesu.
Ok, to zvuči lijepo. Međutim, do novinara su doprle neke neslužbene informacije prema kojima ste od aktualne vlasti dobili diskretan signal da, kandidirate li se za još jedan mandat, nećete dobiti podršku u Saboru. Ima li u tome istine?
- To me ne bi spriječilo da se kandidiram kad ne bi postojali razlozi koje sam vam upravo navela.