U posljednjih godinu dana MMF je objavio nekoliko studija koje se tumače kao veliki zaokret u njegovoj ideologiji i političkim preporukama. To se djelomice povezuje s činjenicom da je u posljednjem razdoblju krize na čelu te organizacije bio jedan Francuz, a sada je Francuskinja. Glavni ekonomist također je Francuz. Je li točno da je MMF zaista promijenio svoja uverenja i je li to francuski utjecaj? Odgovori su negativni.
Što stoji u tim studijama i općenito stavovima koje u posljednje vrijeme iznose predstavnici MMF-a? Jedna je novost, smatra se, blagonaklono gledanje na mjere ograničavanja prekograničnih financijskih tokova. Naime, sada MMF smatra da treba biti oprezan pri liberalizaciji stranih ulaganja ako domaći financijski sustav nije dovoljno razvijen i prilagođen tako da može apsorbirati potencijalno velik priljev izvana.
Ništa previše novo
To, ustvari, nije ništa previše novo. U svakom slučaju, MMF sada, kao i prije, predlaže i mjere, ili im se ne protivi, ograničavanja stranih ulaganja u svojim programima podrške zemljama koje se suočavaju s krizom.
Ovdje je možda potrebno ukazati na to kada se MMF-u zemlje članice najčešće obraćaju. MMF je svojevrsna nedovršena svjetska središnja banka. Od najveće je koristi članicama kad zapadnu u probleme s ispunjavanjem svojih vanjskih financijskih obaveza, što je najčešće povezano s krizom tečaja. I to uglavnom u okolnostima kada se fiksni ili poželjni tečaj više ne može održati.
Zemlje se zateknu u situaciji da gube devizne rezerve, a ne mogu se zadužiti na komercijalnom tržištu po povoljnim uvjetima, pa im je potreban netko sličan središnjoj svjetskoj banci, što je u ovom slučaju MMF. Čemu uvjeti? Zato što je potrebno osigurati da vraćanje već postojećih dugova, posebno onih koje potražuje sam MMF.
Globalna potražnja
Ovdje je sada važna ta druga navodna promjena u politici MMF-a. Jer ona sada, navodno, ne preporučuje da fiskalne vlasti u uvjetima krize štede, dakle ne preporučuje fiskalnu prilagodbu, nego zapravo potiče povećanje javne potrošnje. Tako se tumače neki stavovi o potrebi da se MMF angažira na tom povećanju globalne potražnje, a i najnoviji nalazi objavljeni u izvještaju World Economic Outlook iz listopada prošle godine, koji su detaljno obrazloženi u tek objavljenoj studiji. MMF je još prije sudjelovao u raspravi o tome koliko promjene u fiskalnoj politici utječu na gospodarski rast u uvjetima koji karakteriziraju krizu koju prolazi ponajviše razvjeni dio svijeta. U toj je raspravi osporavao zaključke Alesine i Ardagne da smanjenje javne potrošnje ne mora imati recesijski efekt. U toj se raspravi ipak usuglasilo da je taj efekt manji ako se fiskalna prilagodba provodi ponajprije smanjenjem javne potrošnje, a ne povećanjem poreza, ali to je barem djelomice neovisna tema.
Povećanje potrošnje
Prije se računalo s mnogo manjim fiskalnim multiplikatorom, manjim od jedinice, dok se iz stvarnih rezultata fiskalne konsolidacije u relevantnom uzorku zemalja sada može zaključiti da je taj multiplikator znatno veći od jedinice. To znači da jedan dolar, euro ili jedna kuna smanjenja javne potrošnje smanjuje za više od jedan ostvareni BDP.
Drukčije rečeno, da je u uvjetima ove globalne financijske krize recesijski efekt fiskalne konsolidacije znatno veći nego što se mislilo. Također, u skladu s tim, efekti su veći na vrhuncu krize, a manji u kasnijim godinama. To bi trebalo značiti da su fiskalne konsolidacije na početku krize bile skuplje, izraženo u izgubljenom BDP-u, nego što su danas. Opet, iz toga se može izvesti zaključak da je fiskalnu konsolidaciju preporučljivo odložiti ili ublažiti dok se ne krene putem gospodarskog oporavka. Zapravo, na vrhuncu krize je bolje ne samo odgoditi štednju, nego povećati javnu potrošnju i financirati je dodatnim zaduživanjem.
Veći fiskalni deficiti u vrijeme recesije, dakle negativnog gospodarskog rasta, nisu ništa drugo nego anticiklička fiskalna politika utemeljena na automatskim stabilizatorima.
Ako rastu obveze prema povećanom broju nezaposlenih, a javni se prihodi smanjuju jer se smanjuju dohoci, fiskalni deficit automatski se povećava. Ako javne vlasti žele i ulagati tamo gdje privatni sektor ni inače ne ulaže, primjerice u infrastrukturu ili općenito u javna dobra ili na područjima s visokim eksternim efektima, onda će javna potrošnja za toliko biti veća, bez obzira na to financira li se iz poreza ili dodatnog zaduživanja.
Ako je fiskalni multiplikator veći od jedan, to će, naravno, ubrzati gospodarski rast i poslije osigurati da automatski stabilizatori djeluju u suprotnom smjeru, dakle da se povećaju javni prihodi, a smanje obveze države prema socijalnim i transferima za nezaposlene.
Negativne posljedice
Ovo nije ni američka (ispravnije, liberalno-američka) teorija, a nije riječ ni o utjecaju Francuske, gdje su, naravno (ovo je ironično), svi socijalisti i etatisti. Zapravo, MMF kaže da su griješili prije svega u tome što nisu uzeli u obzir da je u ovoj krizi riječ o specifičnim okolnostima, jer radi se o globalnom padu potražnje, a ne o krizi u pojedinim zemljama ili skupinama zemalja.
Zapravo, MMF je te ocjene imao na samom početku krize, ali je u svojim projekcijama, kao i u nekim programima sa zemljama kojima su trebala njegova sredstva, griješio primjenjujući pristup karakterističan za neke prijašnje krize vanjskih dugova i tečaja. To ne znači ni da je stav o značenju fiskalne politike u uvjetima svjetske krize u neskladu s izvornim shvaćanjem i mandatom MMF-a, kao što ne znači ni da on u budućnosti neće predlagati fiskalnu konsolidaciju zemljama koje zapadnu u krizu vanjskog duga i krizu tečaja. Kao što to ne znači ni da će odustati od upozoravanja na opasnosti od rasta javnog duga zemalja, posebno preko granice održivosti i kada on ugrožava stabilnost platne bilance.
Što je, dakle, novo i kako se to odnosi na zemlje kakva je Hrvatska? U fundamentalnom smislu, promjene su više u percepciji politike koja se pripisuje međunarodnim financijskim institucijama i Washingtonskom konsenzusu nego u njihovu stvarnom pristupu.
Moglo bi se reći da je MMF sada više sklon podržavati fleksibilne tečajeve i postupnu financijsku liberalizaciju nego prije. Također, odustao je od tzv. strukturnih uvjeta, o čemu bi imalo smisla posebno pisati. I uočio je da bilateralni pristup, dakle od zemlje do zemlje, nije primjeren uvjetima globalne krize te da u ovom drugom slučaju ne samo sveopća nego i pojedinačna, fiskalna konsolidacija mogu imati neželjene posljedice za gospodarski rast. Kada padaju potrošnja i ulaganja, i to globalno, dodatna javna štednja može imati veće negativne posljedice od uobičajenih.
To ne znači da pojedine zemlje, koje se iz jednog ili drugog razloga ne mogu dodatno zaduživati, ne bi trebale smanjiti javnu potrošnju i povećavati porezne prihode ako žele izbjeći jednu ili drugu vrstu neizvršavanja svojih dužničkih obveza.
Veći fiskalni deficit
To je, primjerice, slučaj s Grčkom, ali ne i s Hrvatskom. Razmotri li se hrvatska fiskalna politika između 2009. i 2011., ona je vjerojatno bila blago restriktivna. Javni su rashodi, u postotku BDP-a, bili su neznatno viši, posebno u 2009. godini u odnosu na 2008. (zapravo, u 2011. bili su na istoj razini kao 2008., 40,6 posto od BDP-a, a 2012. vjerojatno malo ispod toga, iako po svoj prilici ne mnogo), što se može smatrati restriktivnim.
Javni su prihodi znatno smanjeni, s malo iznad 39 posto BDP-a u 2008. na ispod 36 posto ili oko toga u 2011. i 2012., što se može smatrati poticajnim jer je porezni teret zapravo smanjen, uslijed čega je, naravno, povećan fiskalni deficit.
Hrvatska u recesiji
Sveukupni efekt vjerojatno je bio blago poticajan, iako je ovo, naravno, samo gruba ocjena. Preciznija analiza zapravo bi bila veoma korisna, a i najnoviji rad koji je objavio MMF mogao bi koristiti. Problem je u tome što je hrvatsko gopodarstvo ponovno u recesiji, a isto se može reći i za najvažnije gospodarske partnere.
Stoga bi značajna fiskalna konsolidacija u ovom trenutku vjerojatno imala znatne recesijske učinke. I to je taj problem.
MMF nije potreban onima koji se mogu dogovoriti
Odluči li zemlja da ne želi vraćati dugove, MMF nije potreban. Moguće je sporazumijeti se s kreditorima da se dug smanji ili otpiše. MMF bi trebao osigurati da do toga ne dođe, ali za to nisu potrebni samo njegovi krediti, nego i promjena u ekonomskoj politici koja bi trebala osigurati da zemlja u krizi sačuva solvenstnost.
U ovim, novijim istraživanja koje objavljuje MMF ukazuju na to da je recesijski efekt fiskalne konsolidacije bio podcijenjen. Ili, kako se to kaže, da je fiskalni multiplikator bio veći nego što se prije vjerovalo. Ova prijašnja shvaćanja činila su osnovu predviđanja o gospodarskom razvoju, prije svega o gospodarskom rastu, u zemljama koje su provodile jedan ili drugi vid fiskalne konsolidacije, primjerice smanjenjem fiskalnog deficita, pa se u tim predviđanjima griješilo. Kao i sada ako se, općenito govoreći, na temelju usporedbe prognoziranih i ostvarenih stopa rasta može zaključiti koliko je bio podcijenjen taj fiskalni multiplikator.
A on pokazuje koliko bi trebalo smanjiti (ili povećati) BDP ako se smanji (ili poveća) fiskalni deficit (zapravo kombinirana promjena na razini javne potrošnje i javnih prihoda).
Krize su mijenjale stavove Fonda
MMF u svom statutu ne navodi obvezu zemalja članica da ne ograničavaju transakcije na financijskom i računu kapitala, nego samo one na tekućem računu. Početkom devedesetih godina postojala je namjera da se u Statut MMF-a unesu i analogne odredbe o slobodnijem prometu na financijskom računu, ali tada je izbila azijska, a zatim ruska kriza i od toga se odustalo. Ostalo je uvjerenje da je liberalizacija prekograničnih financija korisna i poželjna, ali ozbiljno su shvaćane i studije koje su ukazivale na to da nisu svi financijski tokovi jednako korisni, a neki mogu zapravo i ne biti tamo gdje nisu ispunjeni potrebni uvjeti. Stoga se MMF, poslije kriza iz devedesetih, vratio izvornom stajalištu o politici platne bilance, a potom je, tijekom sadašnje krize, i podržao uvođenje kontrole financijskih tokova u islandskom slučaju.
Ovdje ima smisla ukazati na činjenicu da često kritiziran Washingtonski konsenzus, koji bi trebao vjerno reprezentirati mišljenje međunarodnih financijskih ustanova (MMF i Svjetska banka, oboje sa sjedištem u Washingtonu), ne ističe ni da one preporučuju fiksni tečaj ni liberalizaciju financijskog i kapitalnog računa.