Referendumska inicijativa za promjenu hrvatskog izbornog sustava već neko vrijeme privlači iznimnu pozornost javnosti pa bih, u cilju moguće još detaljnije rasprave, ovdje htio dati mali prilog znanstvenoj debati koja se u povodu toga vodi. Zbog ograničenog prostora u tom ću se prilogu fokusirati samo na neka odabrana pitanja, pri čemu ni na koji način ne želim umanjiti važnost potrebe daljnje rasprave i o ostalim aspektima spomenute inicijative.
Najprije, predložene promjene u smislu uvođenja dopisnog i elektroničkog glasovanja vrlo su interesantne, ali one, naravno, podrazumijevaju nužnu potrebu da se predvide i konkretni načini izvedbe te sasvim jasno otklone opasnosti moguće tehničke zloupotrebe.
Što se tiče preferencijskih glasova, moguće uvođenje njihova većeg broja samo po sebi nije isključeno, ali je pritom potrebno uočiti da su političke stranke u Republici Hrvatskoj ustavna kategorija, a Ustav propisuje da je osnivanje stranaka slobodno te da njihovo ustrojstvo mora biti u skladu s temeljnim demokratskim ustavnim načelima. Iz toga bi proizlazilo da same stranke moraju imati određenu razinu slobode u odlučivanju o tome kako će obavljati svoje poslove, uključujući i to koga i kojim redom žele kandidirati na izborima. S druge strane, birači koji eventualno nisu zadovoljni nekim političkim strankama, i sami imaju mogućnost osnovati vlastite, a time i sami bitno utjecati na kreiranje svojih izbornih lista. S aspekta ustavnog načela razmjernosti, ta bi konkretna mogućnost mogla biti manje restriktivna za slobodu stranačkog udruživanja od one koja smjera izravnom utjecaju birača na izbor putem preferencijskog glasovanja.
Ustav jamči ravnopravnost
U vezi s prijedlogom za ograničenje opsega mandata manjinskih zastupnika, čini se da se znanstvena i javna debata vodi o više skupina važnih argumenata, a ovdje ću pokušati ukazati barem na neke.
Prva od njih bila bi da manjinski zastupnici imaju višestruko manji ostvareni legitimitet od ostalih zastupnika, odnosno da ulaze u Sabor sa znatno manjim brojem glasova, da imaju rezervirane mandate te da velika većina pripadnika nacionalnih manjina uopće ne koristi pravo da glasuje za svoje posebne zastupnike. S jedne strane, čini se da manji broj glasova potrebnih, a ujedno i predviđenih, za ulazak u Sabor manjinskih zastupnika predstavlja sasvim prirodnu posljedicu činjenice da nacionalne manjine, po definiciji, imaju manji broj hrvatskih državljana od birača većine.
S druge strane, Ustav jasno navodi o kojim se nacionalnim manjinama radi, pri čemu ni na jednome mjestu tu definiciju ne dovodi u zavisnost o konkretnom broju pripadnika neke manjine. No, Ustav pritom u svojim “Izvorišnim osnovama” ističe da se pripadnicima nacionalnih manjina koji su njezini državljani “jamči ravnopravnost s građanima hrvatske nacionalnosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama OUN-a i slobodnoga svijeta”. Ovdje se mora spomenuti i članak 3. Ustava, koji navodi najviše vrednote ustavnog poretka te propisuje da one služe za tumačenje cijelog Ustava. Jedna od tih vrednota je i nacionalna ravnopravnost. Prema tome, pravilna regulacija izbornog prava mora polaziti od toga da se njome osigurava ravnopravnost, kako za većinu tako i za manjine.
U vezi, pak, sa stajalištem o značajnoj apstinenciji u XII. izbornoj jedinici, ovdje bi se moglo uzeti u obzir da to, prema podacima Državnog izbornog povjerenstva, vrijedi samo za neke manjine. Značajan izuzetak u tom pogledu, na primjer, predstavljaju birači mađarske nacionalne manjine. Također, čini se da bi ustavnopravna analiza u tom pogledu trebala provjeriti i podatke o izlasku na izbore onih birača koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj, kako u razdoblju nakon, tako i prije ustavnih promjena iz 2010. godine.
Opći, a ne specifičan mandat
Čini se, nadalje, da druga skupina važnih argumenata proizlazi iz stajališta da je povlašten položaj zastupnika nacionalnih manjina u Saboru opravdan potrebom posebne zaštite (prvenstveno) interesa pripadnika nacionalnih manjina, zatim da ti zastupnici, s obzirom na način na koji su i cilj zbog kojeg su izabrani, nemaju opći, nego specifičan politički mandat te da bi oni, posljedično, i dalje trebali odlučivati o svim pitanjima iz nadležnosti Hrvatskog sabora, osim pri glasovanju o Vladi i o državnom proračunu. Važan ustavnopravni orijentir u ovom smislu mogla bi predstavljati ranija verzija Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, u dijelu kojeg je bilo definirano da su neki zastupnici manjina predstavnici “svih etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina koji su ih izabrali” i da su “dužni štititi njihove interese”.
Isti je zakon propisao i mogućnost opoziva tih zastupnika. Ustavni sud je 2001. godine ukinuo sporne odredbe polazeći od ustavne norme da “zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat”, uz daljnja obrazloženja da se slobodan mandat zastupnika izvodi “iz teorije o nedjeljivom narodnom suverenitetu” te da zastupnik “u predstavničkom tijelu zastupa interese cjelokupnog naroda, a ne samo onih birača koji su ga izabrali, odnosno izbornu jedinicu u kojoj je izabran”. Slična stajališta Ustavni sud ponovio je i u jednom svojem rješenju s kraja 2010. godine.
Treća skupina važnih argumenata koji se odnose na potrebu ograničenja opsega mandata manjinskih zastupnika mogla bi biti vezana uz stajališta o tome da je, pri formiranju Vlade te prilikom donošenja državnog proračuna, uočljiva određena “politička trgovina” manjinskim mandatima, odnosno svojevrstan neprikladan utjecaj za ostvarenje partikularnih proračunskih zahtjeva. Čini se da bi, za potrebe ustavnopravne analize, ovdje moglo iznimno biti relevantno i stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz 2010. godine u kojem je, između ostaloga, navedeno i sljedeće: “Konačno, Ustavni sud primjećuje da se ustavna narav predstavničkog mandata zastupnika ne bi trebala dovoditi u pitanje zbog mogućnosti da zastupnici počine neku nečasnu radnju ili neko kazneno djelo.
Za nečasne radnje koje nemaju obilježja kaznenog djela zastupnici snose političku odgovornost, koja na sljedećim izborima može rezultirati njihovim neizborom za zastupnike. Ako je pak riječ o navodnom počinjenju kaznenog djela, Ustavni sud podsjeća da Ustav propisuje mogućnost pritvaranja i kaznenog progona zastupnika, pri čemu pravomoćna sudska presuda o njihovoj krivnji, pod određenim okolnostima, dovodi do prestanka njihova zastupničkog mandata”.
Konačno, trebalo bi uočiti i to da prijedlog ograničenja mandata manjinskih zastupnika smjera rješenju po kojem ti zastupnici ubuduće ne bi mogli odlučivati samo u pitanjima povjerenja Vladi te donošenja državnog proračuna. S ustavnopravnog aspekta, iznimno će biti zanimljivo vidjeti daljnja obrazloženja u tom segmentu. Naime, uzimajući u obzir ranije sumirane argumente u prilog tom prijedlogu, posebno je bitno pitanje zašto se predlažu ograničenja upravo u vezi s ove dvije nadležnosti Hrvatskog sabora.
*autor je izvanredni profesor na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu