Zbog za mirovinski sustav nepovoljnih demografskih kretanja i u značajnoj mjeri upitne financijske održivosti takvog oblika osiguranja, mirovinska reforma je na vrhu aktualnih političkih i društvenih tema u mnogim zemljama. U Hrvatskoj, kao i u mnogim drugim, posebice posttranzicijskim zemljama, umirovljenici ostvaruju male mirovine, pa je njihovo nezadovoljstvo veliko. Mnogi od njih, pogotovo oni bez dodatnih prihoda, dospjeli su ispod granice siromaštva i suočeni su s osnovnim egzistencijalnim teškoćama.
Ipak, razmjerno velik broj korisnika mirovina utječe na velike mirovinske rashode. Tako postojeći uplaćeni doprinosi nisu bili dovoljni za pokrivanje mirovinskih rashoda, a nastali se manjkovi financiraju transferima iz državnog proračuna ili zaduživanjem države na domaćem ili inozemnom financijskom tržištu. Uslijed velikih transfera iz proračuna, sustav mirovinskog osiguranja postao je jedan od značajnijih generatora deficita državnog proračuna.
Za spoznavanje rješenja i budućnosti mirovinskog sustava, nužno je proučiti uzroke problema.
Kliknite na fotografiju za prikaz infografike
Uzroci problema
Mirovinski sustav dospio je u duboku krizu gotovo u cijelom svijetu zbog demografsko-organizacijskih i financijsko-sistemskih razloga. Navedeni razlozi su međusobno usko povezani.
Općenito, starenje stanovništva (fenomen koji postoji u svim razvijenim zemljama, a treba ga razlikovati od biološkog starenja) temeljni je uzrok povećanog pritiska na sredstva mirovinskih fondova. Starenje stanovništva nastaje zbog produljenog očekivanog trajanja života (što je civilizacijski uspjeh, ponajviše zahvaljujući puno kvalitetnijoj prehrani i boljoj zdravstvenoj zaštiti) i manjeg broja novorođenih.
Očekivano trajanje života u Hrvatskoj 1953. iznosilo je 63 godine za žene i 59 godina za muškarce, a prema posljednjim podacima iz 2013., žene su u Hrvatskoj u prosjeku živjele 80,2 godine, a muškarci 74,2 godine. Tako se u Hrvatskoj udio stanovništva starijeg od 65 godina starosti povećao s 11,9% u 1991. na 15,7% u 2001., s procjenama na oko 25-32% do 2051.
Slijedom navedenog, promijenila se dobna piramida, a približno sredinom 21. stoljeća dobna piramida će izgledati još više kao urna - bit će šira u ovom gornjem dijelu nego u donjem.
Istodobno, u Hrvatskoj se razmjerno rano odlazi u mirovinu. Prema podacima Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (HZMO), prosječna dob novih korisnika mirovina koji su krajem lipnja 2015. ostvarili pravo na starosnu mirovinu iznosila je 62 godine, i to 63 godine za muškarce i 60,5 godina za žene. Kod osoba koje primaju invalidsku mirovinu to je osjetno niže i iznosi 53 godine, odnosno 53,7 godina za muškarce i 50,8 godina za žene. Tako prosječna starosna umirovljenica može očekivati da će mirovinu primati više od 19 godina, a prosječni starosni umirovljenik oko 11.
To potvrđuju i podaci HZMO-a prema kojima su krajem lipnja ove godine starosnu mirovinu korisnici u prosjeku primali 20,5 godina (muškarci 18,8 godina, a žene 23,2 godine). Primatelji invalidske mirovine u isto su doba to pravo ostvarivali 19,6 godina, nešto kraće muškarci - 17,8 godina, a žene dulje za 6,5 godina, odnosno 24,3 godine.
Prijevremene mirovine
Isto tako, razmjerno je kratak staž osiguranja (mirovinski staž) te su prema istom izvoru novi korisnici imali manje od 32 godine radnog staža (Tablica 1, gdje prvi broj u pojedinoj ćeliji prikazuje broj godina, drugi mjeseci, a treći broj dana radnog staža).
Među, uvjetno nazvanim, organizacijskim razlozima potrebno je podsjetiti da se mirovinski sustav u Hrvatskoj rašireno koristio kao način ublažavanja nezaposlenosti, pa je prijevremeno umirovljenje postalo općeprihvaćeni obrazac rješavanja socijalnih pritisaka. Naravno, nisu svi prije zaposleni otišli dobrovoljno u mirovinu jer je mnogima od njih to bio jedini način rješavanja egzistencije s obzirom na to da im je bilo gotovo nemoguće naći posao. Slijedom navedenog, u posttranzicijskim i poratnim uvjetima smanjio se broj zaposlenih, a više nego udvostručio broj umirovljenika. Istodobno, gotovo se stalno očituje smanjivanje broja osoba u radnoj dobi i pad zaposlenosti, posebice nakon 2008. godine. Broj aktivnih osiguranika u razdoblju od 2008. do 2014. smanjio se za više od 207 tisuća osoba ili 13%, a broj umirovljenika, osim u 2013., stalno raste te se od 2000. do 2014. povećao za 205 tisuća ili za petinu. Slijedom toga, pogoršao se odnos između broja osiguranika i umirovljenika. Stoga se ionako nepovoljan odnos broja osiguranika i umirovljenika od 1,35 u 2000. pogoršao na 1,14 u 2014.
Omjer broja uplatitelja doprinosa i umirovljenika dodatno se pogoršao zbog nisko utvrđene zakonske dobi za odlazak u starosnu i prijevremenu mirovinu (zakonski 65 godina za muškarce s prijelaznim razdobljem od 2031. godine i 61 godina i 3 mjeseca za žene u 2015.). Kako smo naveli, stvarna prosječna dob umirovljenja znatno je niža, i to čak za više od dvije godine. Prije mirovinske reforme zakonska dob umirovljenja bila je niža za pet godina i bilo je učestalo prijevremeno umirovljenje zbog mogućnosti ostvarenja starosne mirovine neovisno o dobi. Istovremeno, bila je široko primjenjivana definicija invalidnosti, zbog čega je mnogo osoba ostvarilo invalidsku mirovinu.
Rizik sustava
Situacija se malo poboljšala u pogledu povećanja zakonske dobi odlaska u mirovinu, strožeg postupka za ostvarivanje prava na invalidsku mirovinu te uvođenja većeg iznosa umanjenja mirovine zbog prijevremenog umirovljenja. Ipak, ostaje problem velike rasprostranjenosti povlaštenih mirovina koje su obično vezane uz pojedine djelatnosti ili zanimanja. Takva se mirovina odobrava sa znatno kraćim stažem osiguranja ili u uvećanom iznosu s obzirom na staž osiguranja i uplaćene doprinose.
Financijsko-sistemski razlozi vezani su uz prirodu i obilježja sustava međugeneracijske solidarnosti. Tako su osobe koje su sudjelovale u programu u vrijeme njegova osnivanja, a sada su umirovljene, plaćale doprinose po relativno nižim stopama, ali primaju mirovine po mnogo većim stopama doprinosa koje terete zaposlene. U mirovinskom sustavu ne postoji izravna i dovoljna povezanost mirovinskih doprinosa i isplata jer se sve uplate troše za uzdržavanje današnje generacije umirovljenika.
Isto tako, nema niti jamstva da će mirovinski sustav koji je na raspolaganju jednoj generaciji biti dostupan sljedećoj, pogotovo ako se treba financirati velik broj umirovljenika. U međugeneracijskom mirovinskom osiguranju postoji prešutni sporazum pojedinih naraštaja da će sadašnji zaposlenici financirati sadašnje umirovljenike, a budući zaposlenici buduće umirovljenike, ali naravno to se može prilično lako prekinuti. Konačno, visina mirovine uglavnom ne ovisi u potpunosti o uplaćenim doprinosima te postoji značajna solidarnost u pomaganju osobama koje su kraće radile i/ili imale manju plaću, što ne motivira bogatije da više i dulje rade i da uplaćuju veće mirovinske doprinose.
Najkraće, mirovinski sustav u Hrvatskoj je postao skup način ublažavanja socijalnih teškoća i rješavanja otvorene nezaposlenosti i sve je teže obavljao osnovnu zadaću: smanjenje rizika starosti, invalidnosti i smrti. Stoga se postavlja pitanje, što se može učiniti u njegovu poboljšanju.
U Hrvatskoj, kao ni u velikoj većini zemalja u svijetu, ne postoji dovoljno mehanizama koji potiču osiguranike na dulji rad. Uz to što je potrebno podići zakonsku dob za umirovljenje (vjerojatno na 67 ili 68 godina, i to mnogo brže nego postojećim Zakonom o mirovinskom osiguranju, potrebno je stalno raditi na podizanju stvarne dobi umirovljenja koja je osjetno niža od zakonske. To se može postići dosljednim umanjenjem mirovine u slučaju ranijeg umirovljenja, odnosno njezinim povećanjem u uvjetima kasnijeg odlaska u mirovinu.
Mjere za mirovine
Nužno je također redefinirati uvjete za ostvarivanje i korištenje prava, kao što su invalidnost, i starosne granice. Nadalje, treba osnažiti povezanost plaćanja doprinosa i visine mirovine i razmotriti uvođenje cenzusa prihoda kao uvjeta za pravo na najnižu mirovinu. Treba razmotriti zadržavanje radno sposobnih u prvom stupu koje bi još uvijek mogle ostati u svijetu rada. To se može postići promjenom prakse tako da ostanak u zaposlenosti starijih osoba bude novčano povoljniji izbor i zaposlenicima i poslodavcima.
Nužno je ograničiti daljnje povećanje broja umirovljenika i usporiti rast visine mirovina i mirovinska prava dužnosnika izjednačiti s običnim umirovljenicima. Neophodno je osigurati vodoravnu jednakost između korisnika mirovinskih prava: jednakost u visini porezne obveze koje ostvaruju jednake primitke. Važno je izjednačiti prava po osnovi invalidnosti i izraditi jedinstvenu listu tjelesnih oštećenja te uspostaviti jedinstveno tijelo vještačenja.
Posebna tema je moguće zamrzavanje uplata i/ili ukidanje kapitalizirane obvezne mirovinske štednje, što bi imalo vrlo nepovoljne gospodarske učinke: to bi dovelo i do razbijanja povjerenja u taj sustav štednje, koji se uspješno i postupno gradi više od desetljeća. Stvaranje povjerenja u bilo koji oblik javne politike je dugotrajan i naporan posao koji zahtijeva posvećenost i odlučnost svih sudionika, pogotovo korisnika, a razbijanje tog povjerenja je vrlo lako i brzo, s dugotrajnim nepovoljnim posljedicama.
Slučaj II. stupa
Zamrzavanje uplata ili ukidanje kapitaliziranog obveznog mirovinskog osiguranja samo bi nakratko ublažilo proračunski deficit, a državi bi stvorilo velike dugotrajne poteškoće u ispunjavanju obveza prema osobama koje su ostvarile mirovinska prava. Naravno, dobrodošle su sve analize i rasprave vezane uz podrobno djelovanje i moguće poboljšanje II. stupa jer to može biti samo na dobrobit osiguranika. Svaka nagla i nedovoljno promišljena odluka o mijenjanju njegovih osnovnih obilježja može ozbiljno ugroziti financijsku stabilnost cijelog gospodarstva, povjerenje u taj sustav i buduće mirovine građana. To bi predstavljalo povredu pravne sigurnosti, čime bi se narušila ionako slaba vladavina prava u Hrvatskoj.
Građani ne smiju imati nerealna očekivanja od javnog mirovinskog osiguranja i države. Najvažnije je da radno sposobnom stanovništvu mora biti jasno kako se u većoj mjeri sami moraju brinuti za vlastitu starost te da kasnije ne mogu i ne smiju više nekog drugog optuživati što nisu dovoljno uštedjeli dok su radili. Stoga je potrebno sustavno razvijati i poticati dobrovoljno mirovinsko osiguranje.
Potrebno je stalno razmatrati mogućnosti zadržavanja još uvijek radno sposobnih starijih ljudi u svijetu rada. Time bi se trebao poboljšati budući položaj umirovljenika i smanjiti (ili barem ne povećavati) financijski teret koji zaposleni izdvajaju za mirovinsko osiguranje te time stvarati prostor za zapošljavanje.
Mirovinska reforma je složena jer su gubici neposredni, jasni i točno usmjereni na pojedine društvene skupine. Koristi su nevidljive, dugoročne, raspršene i, naravno, izazivaju protivljenje osiguranika. Ali te su promjene nužne ako se želi očuvati mirovinski sustav u promijenjenim uvjetima života i rada. Zbog složenosti mirovinskog sustava i dugotrajnih posljedica koje imaju promjene u njemu, taj sustav pogotovo u ovo predizborno doba nikako ne bi trebao biti predmetom licitiranja i nerealnih obećanja političara.Sužavanje mirovinskih prava sigurno da uvjetuje protivljenje građana, ali to je jedini način da se očuva financijska održivost sustava.
Očito će uz gospodarska ograničenja i nepovoljne demografske trendove za očuvanje financijske održivosti biti potrebne daljnje reforme mirovinskih sustava.
