ZAROBLJENA DRŽAVA

Ekonomski koncept koji nam objašnjava hrvatske neuspjehe

Ivo Ravlić / CROPIX

Nedavno objavljena knjiga “Oblikovanje politika na europskoj periferiji: Slučaj Hrvatske” uglednog britanskog izdavača Sage Macmillan nudi objašnjenje zašto punih 25 godina hrvatska država ne uspijeva uhvatiti modernizacijski ritam kakav je imala tijekom 60-ih i 70-ih godina prošlog stoljeća i kakve bi trajne posljedice te nesposobnosti mogle biti

Hrvatska je od domaćih znanstvenika, kako politologa, tako i ekonomista, dobila definitivnu i vrlo ozbiljnu dijagnozu. Ona je zarobljena država jer je posve sputava klijentelizam, a ujedno je slaba država jer je nesposobna i formulirati i primijeniti svoje politike. To su pravi razlozi zašto je danas, četvrt stoljeća od samostalnosti, iza Hrvatske u Europskoj uniji još samo Bugarska (mjereno BDP-om po glavi stanovnika), zašto nije i neće uspjeti uhvatiti razvojni i modernizacijski ritam kakav je imala u doba socijalizma, 1960-ih i 1970-ih godina, te zašto nam se država pretvorila u europsku super-periferiju.

Ta zarobljenost i ta slabost ne dozvoljavaju nam ni provođenje reformi, pa je ocrtani krug u kojem se mi krećemo zastrašujući. Quo vadis Hrvatska, pitaju se znanstvenici u zaključku analiza koje su nedavno objavili u knjizi “Policy-Making at the European Periphery: The Case of Croatia” (“Oblikovanje politika na europskoj periferiji: Slučaj Hrvatske”), a odgovor je, ostane li na djelu ista špranca, tavorenje i dalje propadanje.

“No, nema neumitnosti, sve je stvar društvenog izbora. Mi vremena više nemamo. Zadnje petogodišnje razdoblje pokazalo nam je da goli ulazak u EU ne rješava problem. Malo je podignuo izvozne mogućnosti hrvatskim kompanijama, ali gubimo stanovništvo u drastičnoj mjeri. Nije dovoljno reći: ‘Samo neka bude konjunktura u turizmu’. To je sigurno bolje nego da ni toga nema, ali to nas neće dignuti. Da bi društva bila stabilna, važni su modernizacijski momenti, a mi smo zbog tipa institucionalnih aranžmana koje smo izabirali od 90-ih stvorili institucije koje onemogućavaju adekvatnu razinu modernizacije i poduzetništva. Hoće li Bugarska biti ta koja će nas prestići? Hoće li nas onda prestići i netko u okružju, ako ne u 2020-im godinama, a onda u 30-ima ili 40-ima? Ne znam, ali to je moguće”, poručuje Zdravko Petak, urednik i jedan od autora u knjizi, profesor na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, s kojim smo razgovarali o zaključcima i opcijama pred nama.

Ukratko, brojke nam pokazuju gdje je Hrvatska danas ekonomski, a politika i prevladavajuće ideje - zašto. Središnji puzzle hrvatske postkomunističke tranzicije bio je nastavak ekonomskog i institucionalnog odmicanja od novih članica EU kojima je zajednička bila nužnost institucionalne transformacije nakon kolapsa starog poretka.

Nespremni za radikalne mjere

“Teško je davati preporuke, ali kad bih govorio o političko-ekonomskoj filozofiji koja nas možda može vratiti na put, primjerice, Slovačke, onda je to da odaberemo razvoj koji personificira poduzetnik Đuro Horvat, vlasnik Tehnixa iz Međimurja. On je neka vrsta metafore, nukleus promjene koji trebamo, ta ideja da cijela zajednica treba kroz poduzetništvo ozdraviti i tako postati sretna. Dakle, morate raditi, morate ulagati, lomiti sve prepreke - lokalne, županijske i državne - te stvoriti administraciju koja je okrenuta korisnicima”, poručuje Petak. Kako pak Hrvatska danas nije nacija koja bi bila spremna za radikalne reforme, bitno je da krene u male, ali sustavne, da dira u točke koje mogu najbrže dati kvalitetnu vrijednost, od obrazovanja do rušenja klijentelističkih mreža koje Hrvatskoj ne žele i ne donose dobro. U tome, pokazuje analiza, veliku ulogu trebaju odigrati sami građani, njihove inicijative i djelotvoran pritisak na politiku, paralelno s pritiskom “vrha”, iz Bruxellesa. To nam je jedina šansa.

Oba izraza koja se koriste u dijagnozi Hrvatske - zarobljene i slabe države - koncepti su koje su već razvili strani ekonomisti, a Hrvatska se u njih gotovo savršeno uklapa. Razloženi su i objavljeni u knjizi koja je izašla ovih dana u izdanju ugledne tvrtke Palgrave Macmillan, a uredili su je Zdravko Petak i Kristijan Kotarski, koji je također jedan od autora, sa zagrebačkog Fakulteta političkih znanosti. Dio je to serije o istočnoeuropskim zemljama i njihovim perspektivama, a na tristotinjak stranica objavljen je niz radova 20-ak uglednih domaćih autora (među ostalima Velimir Šonje, Milan Deskar Škrbić, Vuk Vuković, Maruška Vizek i Predrag Bejaković) koji donose poražavajuće podatke i kompleksnu analizu hrvatskog iskustva postkomunističke tranzicije. Pokazuju to tekstovi i istraživanja o hrvatskom policy-makingu i upravljanju te interesnim grupama, kao i političkim fokusima hrvatskih vlada, o političkoj ekonomiji i trendovima rasta hrvatskog BDP-a, fiskalnoj politici i konkurentnosti, sve do sektorskih javnih politika - mirovinske, zdravstvene, obrazovne i kohezijske.

Simbolika slučaja Agrokor

“Akademski koncept zarobljene države na koji se pozivamo razvio je u svojem istraživanju ekonomist Joel Hellman i suradnici, a govori o državi gdje postoje klijentelistički aranžmani između vlasti i različitih skupina koje na netransparentan način određuju prioritete politika. Jedan aspekt takve zarobljene države vidljiv je u kompletnom slomu koji se dogodio s Agrokorom. Taj je sustav bio građen na političkim sponzorstvima više od dva desetljeća i nije ga se željelo riješiti sve dok do toga nije sam doveo vlastitom entropijom”, kaže Petak.

Suprotnost tome bila bi razvojna država u kojoj dužnosnici javno polažu račune za vođenje države. No, po kvaliteti javnog upravljanja Hrvatska je pri dnu u Europi. Pitamo Petaka što to konkretno znači, odnosno što definira Hrvatsku kao slabu državu. Odgovara kako se, primjerice, jačoj državi ne bi moglo dogoditi da do te mjere i toliko godina tolerira Agrokorovu razinu klijentelističkih aranžmana. “Budući da država nije donosila i provodila razvojne politike, nije bila dovoljno čvrsta i jasna u idejama, onda su stvari preuzimali vanjski sustavi koji su postojali. Ivica Todorić sam je rekao da je napravio ono što država nije htjela, uzeo je jedan sektor poljoprivrede”, kaže Petak.

Slabe države takve su postale, tumači, ne zbog nekakva “istočnog grijeha” ili slabe pameti ili nedostatka ponosa, nego zbog toga što nekvalitetno i nedjelotvorno formuliraju svoje temeljne politike i što ih vrlo aljkavo, parcijalno i nedosljedno provode.

“Jedan je od ključnih elemenata nedostatak jasne vizije u kojem pravcu želite da vam se politike razvijaju”, naglašava Petak. Odnosno, nedostaje konsenzus o temeljnim putovima kojima se ide, jer on ne može biti rezultat strančarenja kojem svjedočimo. Hrvatska, dodatno, nije uspjela razviti ni birokraciju koja kreira politike (engleski termin je “policy bureaucracy”), a što bi najlakše bilo opisati onim što smo mogli vidjeti, karikaturalno prikazano, u britanskoj TV seriji “Da, ministre”. To su ključni ljudi u upravi koji kreiraju i provode javne politike, oni koji ostaju i kad se stranke na vlasti mijenjaju, oni koji osiguravaju da država ima template, obrazac, kojem politika samo određuje smjer.

Tri fundamentalna problema

“Kad je Hrvatska u pitanju”, naglašava Petak, “problem je što smo poput dječice koja počnu slagati lego kocke pa im se nešto ne svidi i onda sve sruše. Temeljni je narativ da dolazi jedna politička garnitura, sve rastepe što je ona prije radila i vi nikad nemate izgrađenu cjelinu”.

Docent Kristijan Kotarski naglašava da su zapravo definirali tri fundamentalna problema koji nas ograničavaju da iskoračimo u razvoju države. Prvo, hrvatske političke, ekonomske i pravosudne institucije, koje su podrazvijene jer u njihovu funkcioniranju od 2000. godine nije napravljen nužni skok, što se tiče poslovnog okruženja, djelotvornosti pravosuđa, korupcije…Tu tezu potvrđuje kompozitni indeks kvalitete institucionalnog razvoja, prema kojemu su samo Bugarska i Rumunjska iza Hrvatske.

Drugo, interesi oslonjeni na javnu potrošnju kroz javne nabave ili subvencije te interesne grupe koje čine neformalnu potencijalnu antireformsku koaliciju (definira ih od prevelikog broja zaposlenih u javnom sektoru, umirovljenika prema posebnim uvjetima, pa sve do glomazne lokalne i regionalne samouprave). Treće, dominantne ideje, taj softver društva, gdje je velika zastupljenost oportunističkog ponašanja i gdje u anketama, na pitanje “Što je ključno za uspjeh?” građani u velikom postotku odgovaraju da je to “imati političke veze”, a u manjem “inteligencija i sposobnost”. Hrvatska je po tome na prvom mjestu u usporedbi s ostalim članicama EU koje su imale socijalističko nasljeđe.

“Kad govorimo o softveru društva, za politički i ekonomski razvoj države jako je važno pitanje povjerenja, a ono je u Hrvatskoj nisko. Kreirali smo kompozitni indeks socijalnog povjerenja u koji smo uključili pet stvari - povjerenje u Vladu, Sabor, pravosuđe, banke i financijske institucije te građana jednih prema drugima. Pokazalo se da je tek u zadnjem razdoblju, nakon 2016. ono blago počelo rasti”, kaže Kotarski, dodajući da je to izuzetno ograničavajući faktor.

Prema njemu, dva su načina da se promjene u društvu dogode. Pritiskom odozgo, od Europske komisije u sklopu procesa europskog semestra i pritiskom građana. No, tu je niz poteškoća.

Iseljavanje smanjuje pritisak

Kako ukazuje Petak, mogućnost građana da promijene politiku presudna je za razvojni potencijal društva, inicijativa ima dosta, ali političke stranke jednostavno ih ne uzimaju kao element svojega djelovanja. “One tu vrstu zahtjeva ne prepoznaju, obuzete su ideološkim pitanjima, ustašama i partizanima te nemaju policy pozicije”, dodaje, a trenutačno i nema jasne političke opozicije koja bi radila pritisak. Dodatno bi trebalo istražiti, smatra, zašto nema ozbiljnijeg komuniciranja političkih stranaka s grassroots inicijativama, zašto su tako potkapacitirane.

Kotarski pak ukazuje da i pojačano iseljavanje smanjuje mogućnost pritiska građana jer su upravo oni koji odlaze ti koji bi bili najsposobniji orkestrirati promjene, najmotiviraniji za to. Gubi se, također, i dio biračkog tijela koje traži nešto drugo, konstruktivnije.

“Danas mi ne oskudijevamo u ekspertizama, znamo što bi bile optimalne reforme. Ključan je izazov hoćete li uopće dobiti prostor za primjenu tih ideja. Problem je politički kontekst. Dvije su tu otegotne okolnosti: u odnosu na druge tranzicijske zemlje imamo najveći udjel građana u članstvu političkih stranaka, a u zemlji s toliko lošim institucijama, to znači da tako osiguravaju za sebe određene dobrobiti poput zapošljavanja, višeg dohotka i slično, a ne prvenstveno djelovanje u korist općeg dobra.

Druga je prepreka kontinuitet političkih elita, HDZ-a i SDP-a, dok je u drugim tranzicijskim zemljama bila puno veća cirkulacija elita, bilo je izazivača na političkom tržištu, što očito ima dugoročno pozitivan efekt na razvoj političkih i ekonomskih institucija”, kaže Kotarski. U Hrvatskoj, doduše, sada postoje neki izazivači, ali nisu još artikulirani, poput Mosta, ili su destruktivni, Živi zid, te je zapravo politička ponuda prilično siromašna.

Do pomaka može doći samo ako se promijene pravila igre u političkoj areni; ona su izuzetno bitna. Osim toga, i sami građani trebaju smanjiti stupanj oportunizma i ponašati se u skladu s onim što bi htjeli vidjeti kod političara novoga kova, jer, kako je naglasio Kotarski, na kraju vlast proizlazi iz naroda.

“U Hrvatskoj imamo važnu barijeru, da unutar političkih stranaka nema dovoljno demokracije koja bi mogla iznjedriti nova lica. Treba ojačati preferencijalno glasovanje kao opciju te mehanizme direktne odgovornosti njih kao predstavnika građana”, kaže Kotarski.

Izdvajamo