Rasprava oko teritorijalne podjele nedavno je dignuta na novu razinu. Otkad je Hrvatska zajednica županija pohodila predsjednicu Republike, jasno je da bi eventualna regionalizacija Hrvatske postala prvorazredni politički problem, a ne rješenje teškog stanja u kojem se nalazi teritorijalna samouprava u Hrvatskoj. Istaknuti su argumenti da bi podjela hrvatske na regije dezintegrirala Hrvatsku te da je sadašnju podjelu uspostavio dr. Franjo Tuđman pa je ona, valjda zbog toga, savršeno pogođena i ne treba je mijenjati. Nije na odmet podsjetiti da je prvi predsjednik Hrvatske bio povjesničar, a stručnjak za regionalnu samoupravu i teritorijalnu organizaciju. Ali, avaj, župani, potpomognuti gradonačelnikom Grada Zagreba (koji ima položaj grada i županije), demonstrirali su političko-interesno zajedništvo, založili se za konzerviranje postojećeg “izvrsno pogođenog” županijskog ustroja, ali i za povećanje ovlasti sadašnjih županija.
Međutim, o teritorijalnoj podjeli i ustavno-pravnom položaju županija potrebno je reći nekoliko stvari koje će pomoći razbijanju u javnosti prisutnih mitova i dekonstrukciji stubokom pogrešnih zaključaka o sadašnjim županijama i eventualnim budućim regijama.
Prvo, oko regionalizacije Hrvatske ne treba širiti paniku jer Hrvatska već ima regije. Da, dobro ste pročitali, Hrvatska ima regije. Naime, sukladno Ustavu i pozitivnom zakonodavstvu koje uređuje teritorijalnu samoupravu, sadašnje županije su “jedinice područne (regionalne) samouprave”. Izgleda da se njihova uloga kao jedinica regionalne samouprave, svjesno ili nesvjesno, zanemaruje, odnosno uopće ne uzima u obzir u javnoj raspravi o položaju i ulozi županija u sustavu organizacije vlasti u Hrvatskoj.
Neke od karakteristika današnjih županija koje ih čine samoupravnim jedinicama regionalne samouprave, dakle, političkim regijama su: (a) samostalni politički izbori: radi se prvenstveno o političkim procesima koji su formalno neovisni o političkim procesima na državnoj razini, što često rezultira da se na razini županija biraju političke opcije koje nisu na vlasti na središnjoj razini; (b) županije imaju vlastita upravna tijela i mogućnost samostalnog odlučivanja o njihovoj organizaciji i zaposlenicima; (c) županije imaju vlastite financije (doduše, te bi financije mogle biti daleko veće!) kojima samostalno raspolažu; (d) imaju poslove koje obavljaju u tzv. samoupravnom djelokrugu, što znači da o tim poslovima samostalno odlučuju i samostalno ih reguliraju donoseći vlastite opće akte koje središnja država kontrolira samo s formalnopravnog stajališta ustavnosti i zakonitosti. Sve navedeno spada u tipične ovlasti političkih jedinica srednjeg reda (između osnovne razine samoupravnih jedinica i središnje države), dakle regija za koje se uporno tvrdi da će navodno djelovati destabilizirajuće na državu. Logično pitanje na koje nema odgovora je kako to da bi pet županija destabiliziralo Hrvatsku, a sadašnjih dvadeset je ne destabilizira? I što to uopće znači da bi veće jedinice regionalne samouprave destabilizirale Hrvatsku?
Drugo, današnje županije koncepcijski nisu one županije koje je, navodno, uspostavio prvi hrvatski predsjednik dr. Franjo Tuđman. Treba istaknuti da je Hrvatska tijekom 1990-ih svoje upravno-političke institucije gradila po uzoru na francuski polupredsjednički sustav i to prije velikih valova decentralizacije koji su u Francuskoj počeli početkom 1980-ih i koji su rezultirali uvođenjem regija te kontinuiranim prijenosom poslova i sredstava na niže razine vlasti. Prvi regionalni izbori u Francuskoj održani su 1986. Sve to je rezultiralo time da je ta tradicionalno centralizirana država sustavno decentralizirana i danas je čl. 1 francuskog Ustava definirana kao nedjeljiva i, pazite sad, “decentralizirana država” s tri razine teritorijalne samouprave koju čine općine, departmani i regije (čiji je broj, nota bene, nedavno smanjen sa 22 na 13, a ta je izmjena stupila na snagu s početkom 2016.).
Usprkos uvođenju i kontinuiranom jačanju regija, Francuska je još uvijek ostala unitarna i integrirana država koju regije nisu uspjele dezintegrirati.
Županije koje su početkom 1990-ih uspostavljene u Hrvatskoj s formalnopravnog stajališta bile su jedinice “lokalne uprave i samouprave”. U temelju te formulacije krila se centralistička koncepcija ustrojstva i vođenja države, primarno koncepcija upravne decentralizacije. Župane je potvrđivao predsjednik Republike i njihov samoupravni djelokrug bio je vrlo skučen. Zato je pozivanje na županijski sustav kakav je uspostavljen početkom 1990-ih potpuno promašeno.
Nije na odmet spomenuti i to da je Hrvatska vjerojatno bila više dezintegrirana tijekom 1990-ih jer je u tadašnjem Saboru djelovao i Županijski dom, predstavničko tijelo u koje su se birala po tri predstavnika svake županije i grada Zagreba, a predsjednik je imao ovlast samostalnog imenovanja do pet članova tog doma. Županijski je dom zastupao političke i druge interese različitih hrvatskih regija (županija) te je dodatno komplicirao proces političkog odlučivanja i “dezintegrirao” Hrvatsku.
Hrvatska je promjenom Ustava 2000. napustila ne samo polupredsjednički sustav koji je zamijenjen parlamentarnim, nego je i koncepciju dominantno upravne decentralizacije zamijenila koncepcijom pune političke decentralizacije. Tako je “lokalna uprava i samouprava” zamijenjena “lokalnom i područnom (regionalnom) samoupravom”. To se ponajbolje zrcali upravo u položaju županija koje su potpuno odvojene od sustava državne uprave i učinjene ovisnim isključivo lokalnim političkim procesima. Župane više ne potvrđuje predsjednik, a sustav državne uprave je kroz urede državne uprave u županijama formalno i funkcionalno potpuno odvojen od županija kao jedinica regionalne samouprave. S prelaskom na parlamentarni sustav, Hrvatska je ukinula Županijski dom i prešla na koncept jednodomnog predstavničkog tijela.
Sve navedeno ukazuje da današnje županije koncepcijski nisu iste jedinice kakve su oblikovane početkom 1990-ih. Dani su im novi poslovi u nadležnost i promijenjena je temeljna koncepcija koja ih je od jedinica koje su gotovo u potpunosti bile vezane uz državnu razinu vlasti transformirala u jedinice regionalne samouprave, sada potpuno ovisne o političkim procesima na svojem području. Nažalost, transformacija sustava lokalne samouprave i decentralizacija koja je započeta promjenom Ustava 2000. i donošenjem novog zakonskog okvira teritorijalne samouprave 2001. nije do kraja provedena. Broj županija je ostao nepromijenjen, što je dovelo do toga da županije, iako formalno definirane kao jedinice regionalne samouprave, nisu prihvaćene kao istinske hrvatske regije.
Zato treba spustiti loptu na zemlju te racionalno i argumentirano razmotriti ulogu današnjih županija u sustavu organizacije vlasti u Hrvatskoj. Samo smanjenje broja županija te jačanje njihova upravnog i fiskalnog kapaciteta može tim jedinicama dati toliko potreban legitimitet i opravdati njihovo postojanje kao važnih poluga javne vlasti. Ne treba se bojati regija. Hrvatska ih već ima, samo što je njihov broj prevelik, zovu se županije i nisu u mogućnosti ispunjavati temeljne zadaće koje regionalne jedinice u modernim i racionalno organiziranim državama trebaju ispunjavati.
*autor predaje na Pravnom fakultetu u Zagrebu