StoryEditor
POLEMIKA U GLOBUSU

Đulabić: Klarić brka babe i žabe i zagovornike teritorijalne reforme etiketira kao petu kolonu

Autor: Vedran Đulabić
On brani tezu da je postojeći županijski i lokalni ustroj dobro pogođen zato što ga je zamislio predsjednik Franjo Tuđman

S obzirom na to da je znanstveno područje mojeg interesa javna uprava, posebno lokalna i regionalna samouprava te imajući u vidu da sam na temi regionalizma, regionalizacije, regionalne samouprave i regionalnog razvoja prvo magistrirao, potom doktorirao, a onda na temelju znanstvenih radova izabran u znanstvena i znanstveno-nastavna zvanja u znanstvenom polju prava, grani upravno pravo i uprava, osjećam kao svoju profesionalnu dužnost i moralnu odgovornost osvrnuti se na tekst dr. sc. Zorana Klarića, znanstvenog savjetnika s Instituta za turizam pod naslovom “Zašto je ideja o ukidanju županija potpuno promašena”. Tekst je objavljen u Globusu, br. 1503 od 3. 6. 2020., str. 44-46.

Autor u tekstu brani tezu da je postojeći županijski, a podredno onda i lokalni ustroj, dobro pogođen zato što ga je zamislio predsjednik Franjo Tuđman. Osim toga, ne daje nijedan smisleni argument kojim bi to potkrijepio i opravdao postojeći broj od 21 županije (uključujući Zagreb), 428 općina i 128 gradova te da bi navodno pokazao kako je podjela Hrvatske na pet regija promašena. Identičan tekst mogao bi biti napisan i da Hrvatska ima, recimo, 15 županija i 300 općina i gradova ili da ima 30 županija i 800 općina i gradova. Naime, ako se regionalne i lokalne jedinice ne oblikuju oko velikih urbanih centara koji su sposobni biti motori razvoja, regionalnog identiteta, kapaciteta za obavljanje poslova i sličnih kriterija, temeljno je pitanje koji su znanstveni i stručni kriteriji formiranja županija, općina i gradova? Zašto Hrvatska ima 21, a ne recimo 30 ili 15 županija? Očito je da se bez ikakvih kriterija može licitirati brojem županija. Taj se broj sasvim slučajno fiksirao na 21, uključujući Zagreb. Ali, zašto Županja ne bi bila središte neke županije? Ili Imotski? Zašto se broj lokalnih jedinica ne bi povećao tako da umjesto sadašnjih prosječno 12 naselja po lokalnoj jedinici bude 6 naselja po lokalnoj jedinici, što bi u konačnici rezultiralo duplo većim brojem ukupnog broja jedinica lokalne i regionalne samouprave. Kad nema jasnih kriterija, brojevima se zaista lako igrati i zagovarati npr. 26 županija i 732 lokalne jedinice. Ili neki drugi broj. Sve varijante su moguće. Vjerojatno bi dr. sc. Klarić i tada mogao objaviti u potpunosti isti tekst koji bi prijedloge zagovornika smanjenja broja tih jedinica nazvao “potpuno promašenim”.
Autor vehementno tvrdi “… za loše funkcioniranje javne uprave u Hrvatskoj uopće nije zaslužan broj županija i općina, nego nerazmjerno velik broj funkcija koje one obavljaju i još više zapošljavanje višestruko većeg broja ljudi od stvarnih potreba” (str. 45). To je stožerna tvrdnja autorova pamfleta. Tvrdnja se sastoji od dva dijela koja treba pomno analizirati. Prvo je preveliki broj ljudi zaposlenih u županijama. Je li autoru pao na pamet logičan zaključak, a to je da ako je manje županija, onda je manje i mogućnosti za proizvoljna politička zapošljavanja, kolokvijalno nazvana uhljebljivanja (rodbine, prijatelja, kumova i političkih podobnika)? Pet ili šest župana zasigurno bi imali manje prostora za političko uhljebljivanje od njih dvadeset i jednog. Da se dođe to tog zaključka, nije potreban doktorat znanosti, nego elementarno logičko rezoniranje. Drugi dio se tiče funkcija koje županije obavljaju i za koje autor tvrdi da ih je previše. Iz toga bi se valjda trebalo zaključiti da Hrvatskoj treba dodatna centralizacija, tj. smanjivanje broja funkcija i ovlasti koje imaju jedinice lokalne i regionalne samouprave!

To je zaista jedinstvena i osebujna ideja koju na političkoj sceni ne zagovara nijedan bivši, a ni sadašnji akter. Nema nikoga tko se javno zalaže za centralizaciju koju zagovara dr. sc. Klarić! Svi politički akteri davali su upravo suprotne izjave koje su išle u smjeru provedbe politike decentralizacije koja, nota bene, podrazumijeva povećanje broja funkcija i, shodno tome, povećanje financija lokalnim i regionalnim jedinicama. Više funkcija i više novca znači i veću moć. Istraživanje o stavovima lokalnih jedinica o decentralizaciji iz 2018. pokazalo je da velika većina lokalnih jedinica smatra da je potreba dodatna decentralizacija u upravnim područjima kao što su upravljanje državnom imovinom (72%), poljoprivreda (68%), gospodarski razvoj (62%), zbrinjavanje otpada (52%), zaštita okoliša (50%). Nadalje, sva relevantna istraživanja funkcija jedinica lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj pokazuju da su te funkcije parcijalne, nekoherentne, zbunjujuće, znatno ograničene ovlastima središnje razine, a nekad su i protivne Ustavu Republike Hrvatske. Lokalna i regionalna samouprava u Hrvatskoj ima malo cjelovitih ovlasti, što nije u skladu s Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi koja jasno navodi da nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite. Njihovo obavljanje ne smije biti onemogućeno ili ograničeno od neke druge središnje ili regionalne vlasti, osim kada to dopušta zakon. U slučaju kada središnja ili regionalna vlast prenese ovlasti na lokalne jedinice, one će, koliko je to moguće, slobodno prilagoditi njihovu primjenu lokalnim uvjetima (čl. 5., st. 4 i 5).

Sljedeći argument je da je reforma neprovediva, jer “… ukidanje županija i općina ne bi riješilo problem funkcioniranja javne uprave …”, i “… osnivanje četiri ili pet velikih regija umjesto 21 županije je i neprovedivo u praksi”. (str. 45) Argumenti su da u Saboru nema potrebne većine za promjene, da su male županije protiv reforme i da je reforma skupa, među ostalim, i zbog toga što treba seliti opremu i materijal iz ukinutih županijskih centara i zamijeniti nazive “… cijelog niza natpisnih ploča i dokumentacije …”. Avaj! Prvo, nitko ne tvrdi da će reforma teritorijalnog ustroja riješiti sve probleme javne uprave, ali će biti snažan vjetar u leđa za početak rješavanja nagomilanih problema i modernizacije cijelog hrvatskog javnog sektora. Kako god, svaka reforma je neprovediva ako se želi da je neprovediva, a provediva je ako se želi da je provediva. Kad postoji volja, politika nađe način. Hrvatska politika je pokazala da može provesti sve što želi kad to čvrsto želi. Bez obzira na posljedice. Tako je provedena pretvorba i privatizacija, doneseni su lex Perković, lex Agrokor, lex šerif, lex Komadina, ratificirani međunarodni dokumenti protiv kojih je navodno bilo članstvo vladajuće stranke (Istanbulska konvencija), ukidane su i osnivane javne organizacije, itd. Druge zemlje su provodile i provode slične reforme i pokazuju da su takve reforme itekako provedive.
S obzirom na to da se autor u tekstu poziva na iskustva nekih drugih zemalja kako bi pokazao da navodno vlada komparativnim pregledom, onda mu ovim putem skrećem pozornost da je druga polovina 20. stoljeća svjedočila trendu smanjenja broja jedinica lokalne i regionalne samouprave u mnogim zemljama. Neke su zemlje provele po nekoliko valova smanjenja broja svojih jedinca.

Značajnije reforme teritorijalne organizacije provele su Belgija koja je davne 1977. svojih 2359 općina smanjila na 596., Danska je započela s reformom 1970. i smanjila broj lokalnih jedinica s 1098 na 277, da bi 2007. broj lokalnih jedinica dodatno bio smanjen na 98. Također je s 14 županija došla na 5 regija. Finska je između 2006. i 2017. broj lokalnih jedinica smanjila s 432 na 311. Švedska je sredinom 20. stoljeća započela s prvim valom smanjivanja broja ruralnih općina (s 2281 na 816), kasnije su u reformu uključeni i gradovi tako da je broj lokalnih jedinica u Švedskoj danas 290. Grčka je 2011. svojih 1033 općine reducirala na njih 325, a broj regionalnih jedinica (prefektura) s 50 na 13. Portugal je još u 19. stoljeću broj svojih lokalnih jedinica s više od 800 doveo do današnjih 308. Godine 2013. ukinuto je više od 1000 mjesnih zajednica (freguesias) uspostavljenih Ustavom iz 1976. Irska je smanjila broj općina sa 114 na 31, a od dvije regionalne razine koje je imala, jednu je potpuno ukinula (29 županija), a drugu je smanjila s osam na tri regionalne skupštine. Albanija je broj općina smanjila s 373 na 61, u potpunosti ukinula jednu od dvije regionalne razine (distrikte) i zadržala 12 županija (qarks). Francuska je broj regija smanjila s 22 na 13, a reforma je stupila na snagu 1. siječnja​ 2016., Italija je 2014. poduzela ozbiljne korake prema ukidanju provincija, jedne od dvije razine regionalne samouprave, i uvela metropolitanska područja (slično kao i Francuska), a broj regija ostao je nepromijenjen.

Također, pri pozivanju na komparativne primjere, autor spornog teksta treba shvatiti da se može uspoređivati ono što je međusobno komparabilno, jer u suprotnom, narodski rečeno, upada u zamku uspoređivanja baba i žaba. Usporedba Hrvatske s Austrijom i Švicarskom je potpuno neprimjerena jer se radi o državama potpuno drukčijeg ustavno-pravnog uređenja i teritorijalne konfiguracije. Austrija je federalno uređena zemlja s iznimno jakom regionalnom razinom. Njezine federalne jedinice imaju u prosjeku 980.000 stanovnika. Distrikti na koje se autor poziva nemaju status samoupravnih jedinica pa su neusporedive s hrvatskim županijama. Male lokalne jedinice u Austriji, kao i u Švicarskoj diktira konfiguracija terena tih zemalja koja onemogućava stvaranje velikih jedinica. Također, tamo je slab kapacitet malih lokalnih jedinica kompenziran jakom zemaljskom (Austrija) odnosno kantonalnom razinom (Švicarska). Švicarska je konfederacija s vrlo jakih 26 kantona koji samostalno odlučuju o svom uređenju. Tako primjerice, sedam kantona uopće nema distrikte, a reforme u preostalim kantonima su provođene u razdoblju 2006. - 2018. Primjera radi, kanton Bern je s 26 upravnih distrikta došao na 5 samoupravnih regija (s 8 subregija), a broj administrativnih distrikta reduciran je na 10. Reforma je stupila na snagu 1. siječnja 2010. Kanton Solothurn je 2005. 10 distrikta spojio u 5 izbornih distrikta. Kanton St. Gallen je 2003. 14 distrikta također zamijenio s 8 izbornih distrikta. Kanton Thurgau je 2011. svojih 8 distrikta smanjio na 5. Kanton Neuchâtel je 1. siječnja 2018. u potpunosti ukinuo prijašnjih 6 distrikta. Autor uspoređuje francuske departmane s hrvatskim županijama, ali propušta navesti da je prosječna veličina francuskog departmana oko 720.000 stanovnika, a hrvatske županije nešto manje od 200.000 stanovnika, a kako je već navedeno, Francuska je smanjila broj regija s 22 na 13. Imajući u vidu federalno uređenje Njemačke, pojedine federalne jedinice provodile su ozbiljnu teritorijalnu konsolidaciju. U Baden-Württembergu broj lokalnih jedinica smanjen je s 3379 na 1110 u razdoblju 1968. - 1975., u Bavarskoj s oko 7000 na oko 2000 od 1972. do 1978., North Rhine-Westphalia je u periodu 1967. - 1975. smanjila broj jedinica s 2365 na 396, Saarland 1974. s 345 na 50. Itd.
Svi navedeni primjeri pokazuju da je itekako moguće provesti ozbiljno smanjenje broja lokalnih i regionalnih jedinica kako bi se racionalizirao sustav i građanima omogućile bolje javne usluge. Ne postoji ni jedan razlog zašto u dogledno vrijeme to ne bi mogla napraviti i Hrvatska.

Autor dalje u tekstu optužuje zagovornike reforme da imaju “… animozitet prema HDZ-u i predsjedniku Tuđmanu kao idejnom začetniku podjele Hrvatske na županije …” Tko će se nakon ovakve “domoljubne” tvrdnje uopće usuditi biti za smanjenje i transformaciju županija, a da ga se ne optuži da je protivnik Hrvatske? Autor se s kvaziznanstvenog pristupa koji se provlači kroz cijeli tekst prelazi na ideološko-političku argumentaciju i etiketira zagovornike reforme kao svojevrsni protudržavni element. Petu kolonu koja podriva temelje samostalne Hrvatske. Međutim, dr. sc. Klarića trebalo bi podsjetiti da je upravo Vlada HDZ-a u srpnju 2010. donijela dokument pod nazivom “Smjernice i načela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj”. Očito je da je u stranci čiji je predsjednik bio Franjo Tuđman svojedobno sazrela svijest o neadekvatnosti teritorijalnog preustroja i potrebe daljnje decentralizacije (povećanje broja funkcija!) koja nažalost zbog kratkoće mandata predsjednice J. Kosor nije došla na dnevni red. Očito je autorovo etiketiranje onih koji se zalažu za reformu motivirano time da ih se u javnosti prikaže kao neprijatelje Hrvatske, a ne kao one koji žele racionalniji i učinkovitiji administrativno-teritorijalni ustroj koji nema veze s ideologijom, nego s kvalitetom života njezinih građana. Provođenjem reforme teritorijalnog ustroja Hrvatska može biti racionalnija i uređenija zemlja, a javna sredstva se umjesto rasipanja mogu usmjeriti prema boljim javnim uslugama za poduzetništvo i građane.

Na tragu prethodne tvrdnje o protivnicima Tuđmana i HDZ-a je i tvrdnja da zagovornici reforme pokazuju svojevrsnu “… nostalgiju za ‘velikim’ općinama i zajednicama općina iz bivše države … koje se skoro u potpunosti poklapaju s predloženim novim regijama”. Autora treba podsjetiti da je u SR Hrvatskoj egzistiralo deset zajednica općina, a recentni prijedlozi teritorijalnog ustroja protiv kojih se autor zdušno bori, zagovaraju podjelu Hrvatske na “… četiri ili pet velikih regija”. Koja je jednakost između broja deset i broja pet i kako pet regija može biti identično duplo većem broju zajednica općina iz doba socijalizma, ostaje valjda jasno jedino logici dr. sc. Klarića, pa o tome više ne treba trošiti riječi.
U tekstu se također tvrdi da bi ukidanje općina moglo proizvesti “… moguće katastrofalne demografske posljedice”, a nekoliko redaka kasnije tvrdi da bi umjesto “… ukidanjem, problem malih hrvatskih općina može lakše i humanije riješiti smanjenjem njihovih ovlasti te njihovim prebacivanjem na gradove kojima prirodno gravitiraju. Ti se gradovi uglavnom poklapaju sa središtima bivših ‘velikih’ općina i u njima već sada djeluju za te općine nadležne komunalne službe.” (str. 46) Dakle, autor bi općinama reducirao postojeće ovlasti i na taj bi način spriječio navodnu demografsku katastrofu. No, radi očuvanja demografske slike, očito bi zadržao plaćene političare i upravni aparat u tim od funkcija ispražnjenim jedinicama. Naime, ne postoji nijedan drugi logičan argument zbog čega bi trebale postojati lokalne jedinice sa smanjenim ovlastima, osim da se u njima zaposli nekoliko ljudi i tako ih se zadrži u nekoj općini. Nije potrebno detaljno tumačiti koliko je navedeni “argument” apsurdan.

Hrvatskoj treba ozbiljna, a ne kvaziznanstvena i plitka ideološka rasprava o teritorijalnom ustroju. Ta rasprava mora uzeti u obzir suvremene trendove razvoja teritorijalne organizacije u Europi i svijetu, razvoj komunikacija i prometa, prijelaz u digitalno doba, financijske mogućnosti zemlje i snagu njezina gospodarstva te poštovati temeljne zahtjeve teritorijalne podjele i postojeću strukturu urbanih naselja u Hrvatskoj. Oko tih naselja je potrebno oblikovati jedinice lokalne samouprave koje će biti u stanju građanima pružati temeljne javne usluge. To je broj od maksimalno 150-ak lokalnih jedinca, ako se u obzir uzmu specifičnosti nekih dijelova Hrvatske, kao što su otoci i brdsko-planinska područja. Regionalne jedinice trebaju se oslanjati na najveće urbane centre s nekoliko subregionalnih centara što nas u konačnici dovodi do pet jedinica regionalne samouprave (s nekoliko potencijalnih subregija - Istra, Međimurje, dubrovačko područje i Lika - po uzoru na neke kantone u Švicarskoj i drugim državama) koje će na sebe preuzeti kompleksnije i financijski izdašnije javne službe, poput obrazovanja, zdravstva, zbrinjavanja otpada i slično. Hrvatska može biti racionalnije, učinkovitije i efikasnije organizirana država. Njezini građani to zaslužuju

Želite li dopuniti temu ili prijaviti pogrešku u tekstu?
Linker
27. lipanj 2020 17:51