- Referendumi su u povijesti vrlo često bili alat diktatura i uvođenja autokratskih sustava. To se zove cezaristička diktatura, a uspostavlja se uz pomoć naroda. Neću spominjati Adolfa Hitlera jer to je predrastičan slučaj, međutim postoje i drugi primjeri, iako su slabije poznati. Napoleon Bonaparte je Republiku pretvorio u Carstvo i uveo diktaturu upravo pomoću referenduma, koji se u Francuskoj naziva plebiscit. Kvaka kod tog referenduma bila je u tome da je glasovanje bilo javno, a glasalo je više od šest milijuna Francuza, koji su Napoleonu dodijelili apsolutnu moć. Plebiscite je poslije upotrebljavao i Charles De Gaulle kada je želio izbjeći izjašnjavanje zastupnika parlamenta, da bi na kraju i podnio ostavku kada u jednoj prilici nije dobio podršku naroda.
U najkraćem, referendumi vrlo često služe za poigravanje velikih vođa narodnom voljom, i zato u ovakvim situacijama treba biti jako oprezan kada neki predsjednički kandidati ili udruge ističu kako govore u ime naroda - s očitom je skepsom rekao Branko Smerdel, profesor ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu, s kojim smo ovih dana razgovarali o najnovijim inicijativama za vraćanje polupredsjedničkog sustava, ali i omogućavanju da o važnim državnim pitanjima odlučuje narod putem referenduma, kako je predložio predsjednički kandidat desnice Miroslav Škoro.
Kada je prošle nedjelje objavio kandidaturu za predsjednika Republike, Škoro je obrazložio da Hrvatska treba predsjednika koji će biti oruđe naroda za odlučni zaokret te iznio nekoliko prijedloga koji duboko zadiru u ustavni i politički sustav. Tri najvažnija su: “Predsjednik mora imati pravo raspisivanja referenduma bez suglasnosti premijera”, “Ako narod na referendumu usvoji zakon koji na taj način predloži predsjednik, taj zakon stupa na snagu” te “Predsjednik mora imati pravo nepotpisivanja zakona do odluke Ustavnog suda”. Ako bi ovi prijedlozi bili prihvaćeni, Hrvatska bi se stubokom promijenila, a Vlada i Sabor pali u drugi plan i izgubili najvažnije poluge vlasti.
Osjećaji građana
Škoro je, bez imalo sumnje, pogodio osjećaje velikog dijela ljudi u Hrvatskoj, koji su duboko razočarani jer osjećaju da ne mogu utjecati na političku situaciju, čak ni putem referendum a. I ne misle tako isključivo desničari i katolički konzervativci, nego i mnogi koji se ideološki nalaze na potpuno drugoj strani. Uostalom, stručni tim udruge GONG još je 2012. godine donio dokument koji je snažno kritizirao postupke političke kaste u Hrvatskoj i predlagao da “građani trebaju imati aktivnu ulogu u političkim procesima i nakon što daju svoj glas na izborima, a jedan od načina može biti odlučivanje na referendumu, bilo da je inicijator referenduma Vlada ili sami građani”. Pritom su u GONG-u upozorili - za razliku od ovdašnjih desničara - kako bi “bilo potrebno propisati da se pitanja ljudskih prava, poreznih davanja, državnog proračuna i ratifikacije međunarodnih ugovora ne mogu postavljati kao referendumsko pitanje”.
Međutim, gospodin Škoro takvo što nije iznio u svojem programu, a teško i da hoće. On je kandidat desnice, podržala ga je Ruža Tomašić, otvoreno ga simpatizira Željka Markić, a to je milje iz kojega su proizišle referendumske inicijative kojima su se manjinski saborski zastupnici trebali snažno degradirati i izgubiti velik dio prava.
Državni referendum mogu inicirati Hrvatski sabor, predsjednik Republike na prijedlog Vlade te građani. Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga, dok predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske.
U prošlosti je uvjet za valjanost referenduma bio odaziv 50 posto plus jednog birača, što je u uvjetima nerealnog broja birača u Hrvatskoj bilo teško ostvarivo. Stoga je Hrvatski sabor u sklopu promjena Ustava 2010. godine ukinuo uvjet odaziva 50 posto plus jednog birača, a radilo se, zapravo, o “namještanju” uvjeta za održavanje referenduma u svrhu lakšeg provođenja referenduma o ulasku u Europsku uniju. Istodobno, međutim, Sabor nije smanjio broj potrebnih potpisa (deset posto) kako bi se pokrenuo referendum od strane građana.
Prema Smerdelovu mišljenju, “tužna je povijest referenduma u Hrvatskoj jer se sve radilo onako kako je to odgovaralo garniturama koje su u tom trenutku bile na vlasti”. Recimo, Hrvatska se ulaskom u NATO apsolutno odrekla dijela ovlasti, što znači da se morao provesti referendum, a nije. Kao primjer kako se radilo, a nije smjelo, Branko Smerdel citira izjavu tadašnjeg šefa opozicije Zorana Milanovića: “Po Ustavu bi trebalo održati referendum, ali to ne bi bilo zgodno”.
Važna je regulacija, drži Smerdel, i dodaje: “Referendumi su prihvatljivi, ali moramo prevenirati sve ono što bi moglo voditi u ozbiljne socijalne sukobe. Početkom 90-ih referendum je bio pravo predsjednika Republike jer je na taj način mogao zaobići Sabor. Sve je počelo tako što je, nakon pobjede na prvim višestranačkim izborima, Franjo Tuđman objasnio kakav sustav želi, a Smiljko Sokol je zaključio da je rješenje u uvođenju francuskog polupredsjedničkog sustava koji postoji od De Gaulleova vremena. Polupredsjednički sustav može biti dobro rješenje u kriznim razdobljima, ali u sebi nosi i opasnost, a to je koncentracija vlasti u jednoj osobi. Onda je Mato Arlović nakon dolaska nove trećesiječanjske vlasti smislio nova rješenja, koja su ukinula polupredsjednički sustav”.
Smerdel je bio jedan od najmlađih sudionika koji su u jesen 1990. pisali prvi Ustav Republike Hrvatske. Iz sadašnje perspektive kaže kako je u to vrijeme polupredsjednički sustav imao svoje opravdanje, baš kao i u Francuskoj, ali sada ga više nema. “De Gaulle je predvodio Francusku do pobjede u Drugom svjetskom ratu, a Škoro je vodio jedino tamburaše”, objašnjava zašto nešto što vrijedi za Francusku ne mora vrijediti i za Hrvatsku.
Branko Smerdel je i jedan od glavnih autora ustavne reforme koja je pokrenuta 2000. godine. Zahvaljujući tadašnjim rješenjima, oko svih važnih odluka potreban je dogovor predsjednika Republike i Vlade. Već godinama tvrdi da se prava vlast nalazi u izvršnoj vlasti, a kako bi je se moglo kontrolirati, potrebno je osigurati međusobnu kontrolu između predsjednika i premijera. “Zbog toga sam uvjeren kako je bolje sačuvati postojeći sustav, nego gotovo svu vlast predati u ruke jedne osobe, svejedno je li ona na ljevici ili desnici”, objašnjava stručnjak za ustavno pravo.
Osim toga, i u Francuskoj je bilo, a ima i danas, otpora prema ovlastima koje ima tamošnji predsjednik. Tako se François Mitterrand, dok je bio u oporbi, zalagao za uvođenje parlamentarnog sustava, da bi, nakon što je postao šef države, promijenio priču i predlagao jačanje predsjedničkih ovlasti. Onda je u posljednjim godinama mandata opet počeo zagovarati reduciranje polupredsjedničkog sustava, ali nije uspio, djelomično jer je bio terminalno bolestan. Ono što nikome nije palo na pamet jest ideja da narod na referendumima odlučuje o zakonima.
Iako, u Europi je pravilo koliko država - toliko referendumskih običaja.
Tako će Švicarci na referendumu odlučivati o inicijativi minimalne nadnice od 22 franka na sat, o tome kupuju li se za švicarsku vojsku novi borbeni zrakoplovi, treba li pedofilima zabraniti svaki rad s djecom i o promjenama temeljne zdravstvene skrbi. Na drugoj strani nalazi se Njemačka u kojoj su prepreke za referendum izuzetno visoke, a čak i kad se održi, volja građana ne mora biti obvezujuća. Referendum u Njemačkoj može raspisati samo vlada ili parlament, i to samo ako je to povezano s dvije teme: ako je riječ o promjeni granica ili ako se bitno mijenja Ustav. A u Velikoj Britaniji održan je samo jedan referendum pa sada država napušta EU i nitko ne zna što ih čeka.
U Italiji državni referendum može, osim parlamenta, sazvati i predsjednik Republike, a svaka regija donosi propise koji reguliraju građansku inicijativu i pitanja lokalnog referenduma. U Poljskoj se državni referendum može raspisati o posebno važnim pitanjima za državu koje procijeni parlament, smije ga raspisati parlament apsolutnom većinom prisutnih zastupnika ili većinom ukupnog broja zastupnika, a rezultat referenduma je obvezujući ako je na njemu sudjelovala većina od ukupnog broja birača. Danski Ustav predviđa četiri vrste referenduma, a za obvezujući referendum za izmjenu Ustava potrebno je ispunjenje niza pretpostavki, između ostalog i one da barem 40 posto svih glasača mora odobriti izmjenu.
U našoj zemlji situacija je potpuno drukčija.
Referendumi bez kvote
Poseban je problem to što je na referendumu u Hrvatskoj moguće donijeti sudbonosne odluke relativno malim brojem glasova. Sasvim konkretno, Škorino obećanje prema kojemu ako narod na referendumu usvoji zakon koji na taj način predloži predsjednik, taj zakon stupa na snagu”, moglo bi biti usvojeno glasovima tri posto birača ili još manje. Zvuči nevjerojatno, ali istina je - više nema “kvote” ljudi koji moraju poduprijeti referendumsko donošenje najvažnijih odluka, pa i spomenute koja je dramatično bizarna, jer bi “narod” odlučivao o visokostručnim pitanjima kao što je sadržaj nekog zakona.
Profesor Smerdel kaže kako je često predlagao da to treba popraviti, ali u Hrvatskoj se ne vodi politika koja nešto pokušava predvidjeti. Zato bi se moglo dogoditi da jednoga dana imamo referendum o ostanku Hrvatske u Europskoj uniji na koji bi izišla grupa huligana ili anarhista i izglasala izlazak iz EU. Rješenje je ovog problema u vraćanju cenzusa kako bi stvarna većina građana donosila važne odluke:
“Kada nema cenzusa, onda referendumi nisu izraz volje većine, nego, baš suprotno od toga, izbjegavanje većinske volje. Od početka se zalažem za pravilo 50 posto plus jedan glas, odnosno da referendum vrijedi ako iziđe više od svih polovice upisanih birača, a onda većina zaokruži referendumsko pitanje. Isto tako, držim da treba biti samo jedna vrsta referenduma, a ne nekoliko, kako predlaže SDP. Postoji pravilo koje na engleskom glasi KISS (keep it simple stupid), dakle da bi se razumjele, institucije moraju biti jednostavne, a to kod nas nije slučaj, tako da u prijedlogu različitih većina za različita pitanja već vidim mogućnosti golemih manipulacija”.
Tko je odgovoran za ovu situaciju?
Za Smerdela su odgovorni “politička klasa koja od samog početka nije prihvatila Ustav kao integracijski element u demokratskom društvu, ali i obrazovni sustav koji u sebi ne sadrži građanski odgoj u najširem smislu. Odgovorni političari u normalnim državama se natječu za položaje s kojih je moguće obavljati određene poslove, a kod nas se natječu kako bi položaje prilagodili sebi”, zaključio je profesor ustavnog prava Branko Smerdel.