U prethodnim istraživanjima u ovoj seriji pokazao sam da postoji pozitivan odnos korupcije i reizbora, gdje se lokalnim čelnicima u Hrvatskoj isplati biti korumpiran do određene granice kako bi maksimizirali vjerojatnost političkog opstanka. Saznali smo tako da građani zbog raznih razloga prihvaćaju određenu razinu korupcije koju potvrđuju izbornim ponašanjem, iako je deklarativno odbacuju. Saznali smo također da zbog fiskalne iluzije i “krade ali nama dade” mentaliteta građani biraju čak i kandidate koji su sudski procesuirani ili su završavali u zatvoru radi korupcije. Saznali smo da glasači kažnjavaju fiskalnu odgovornost i nagrađuju proračunski populizam te da im je potpuno opravdano da nacionalna vlast kupuje glasove dajući lokalnim načelnicima iz iste stranke više proračunskog novca.
Ono što nismo saznali jest zašto je takav institucionalni sustav u Hrvatskoj (ne)uspješan? Je li on posljedica mentaliteta (o čemu će biti govora u idućem tekstu) ili je naprosto posljedica loše definiranih pravila igre u društvu? Ovaj tekst pozabavit će se drugim pitanjem - loše definiranim institucijama na lokalnoj razini koje generiraju negativnu spiralu korupcije, visokih poreza i dugovječnih političara koji bez obzira na korumpiranost i oporezivanje pobjeđuju na izborima.
Poznato je da u Hrvatskoj postoji dio lokalnih čelnika koji su na vlasti više od 20 godina (nakon kraja ovog mandata bit će čak 30 godina - može ih se tretirati kao lokalne diktatore). Prosječno razdoblje koje lokalni čelnik u Hrvatskoj provede na vlasti je malo iznad 10 godina (izuzetno puno za prosjek!). To je zabrinjavajuće jer se postavlja pitanje kako lokalni čelnici u manje razvijenim općinama, dakle onima u kojima njihova vladavina ne generira javna dobra niti pomaže građanima, uspješno pobjeđuju na izborima.
Nameće se zaključak kako su lokalne političke elite u Hrvatskoj stvorile sustav ključnih pobornika temeljen na lojalnosti i međuovisnosti koji je dovoljno snažan i efikasan da čak i kada su uhićeni u kršenju zakona, ti isti čelnici izbjegavaju izbornu kaznu. Dakle, možemo li objasniti zašto lokalni političari ostaju na vlasti toliko dugo bez praktički ikakve odgovornosti prema svojim glasačima? Kome su odgovorni ako nisu glasačima?
Teorija selektorata
U svojem novom istraživanju, “Political Economy of Local Government in Croatia: Winning Coalitions, Corruption, and Taxes”, za koje sam dobio glavnu nagradu Zaklade prof. dr. Marijan Hanžeković za 2017., te koje će biti objavljeno u novom broju časopisa Instituta za javne financije Public Sector Economics, empirijski verificiram teoriju selektorata na primjeru Hrvatske (Bueno De Mesquita, Smith, Siverson i Morrow, 2005). Prema toj teoriji političari mogu dugo ostati na vlasti te istovremeno izvlačiti rentu (biti korumpirani) i izbjegavati bilo kakvu odgovornost prema biračima ako kreiraju dovoljno moćnu skupinu ključnih pobornika.
Takav međuodnos generira koristi objema stranama: političarima omogućuje ostanak na vlasti i nesmetano ubiranje renti (u monetarnom i nemonetarnom obliku, ali i kroz ostvarivanje nepotističkih veza), dok njihovi pobornici dobivaju direktne koristi kroz povoljan zakonski i regulatorni okvir, kroz namještene javne natječaje, poslove u javnom sektoru, mogućnosti da izbjegavaju plaćanje poreza itd. Političari mogu slobodno biti korumpirani a da im to ne utječe na šanse reizbora (do određene granice) ako opstaju unutar tzv. malih pobjedničkih koalicija.
Mala pobjednička koalicija znači da što je manja grupa ključnih pobornika u odnosu na ukupan broj glasača, to je lakše političaru na vlasti da povezuje tu mrežu, stvara je ovisnom o vlastitoj poziciji (kao i obratno), i time maksimizira šanse ostanka na vlasti. Male pobjedničke koalicije najčešće se manifestiraju u diktaturama i kvazidemokracijama gdje mala grupa ljudi odlučuje tko će biti na vlasti, ali i u lokalnoj samoupravi gdje nedostaje transparentnosti i koje su po definiciji dovoljno male da je lako graditi snažne mreže interesa.
Kako mjeriti veličinu pobjedničke koalicije? Najjednostavnija aproksimacija jest gledati broj glasova za aktualnog načelnika u odnosu na ukupan broj birača koji imaju pravo glasa u toj izbornoj jedinici. U Hrvatskoj postoje općine gdje lokalni načelnik pobjeđuje i kada dobije samo oko 10% glasova od ukupnog broja ljudi koji imaju pravo glasa (drugim riječima ide mu u korist niska izlaznost). U prosjeku je potrebno tek 27% ukupnih glasova svih koji imaju to pravo da neki političar pobjedi na izborima.
Kada to prevedemo u apsolutne brojke, primjerice u općinama gdje glasuje oko 500 ljudi (dok pravo glasa ima njih 1000), gradonačelnik koji dobije 270 glasova (27% od 1000) bez problema pobjeđuje. Nije teško zamisliti da se tako mali broj ljudi lako uključi u mrežu interesa. U sredinama sa manjom izlaznošću taj je postotak još niži. Primjerice, u gradu sa 5000 glasača, njih 2000 izlazi (40%, što je otprilike prosjek izlaznosti na lokalne izbore), a načelnik pobjeđuje sa samo 20% od svih mogućih glasova. Ovo, naravno, ne znači da su svih 20% koji podržavaju načelnika koruptivno uvezani, no oni koji jesu koruptivno uvezani čine najveći broj takvih pobornika te o njima kao ključnim glasačima koji motiviraju ostale ovisi reizbor. Dakle, što je taj broj manji, to je načelnik manje odgovoran prema svim glasačima i trudi se zadovoljiti samo uski krug interesa.
Teorija selektorata predviđa da su političari u okruženjima malih pobjedničkih koalicija skloniji nametati veće poreze kako bi financirali alokaciju javnih resursa privatnim interesima te, posljedično, puno dulje ostaju na vlasti. Slične teorijske implikacije mogu se naći i u doprinosima Northa, Wallisa i Weingeista (2009.), koji ističu da su politički i ekonomski ishodi manje razvijenih zemalja posljedica personaliziranih institucija i povezanosti političkih elita i raznih moćnih skupina koje ih podržavaju, potom Shleifera i Vishnyja (1998.) kod modela namještenih privatizacija u post-komunizmu te Robinsona i Verdiera (2013.) kod modela nepotističkog zapošljavanja u javnom sektoru.
Koegzistencija dugotrajnih političara, visokih poreza i visoke korupcije
Hrvatska je izvrstan primjer teorije selektorata gdje dugotrajnost na vlasti direktno ovisi o tome koliko je političar uspješan u izgradnji svojih malih pobjedničkih koalicija interesa. Istraživanje pokazuje da gradove i općine s malim pobjedničkim koalicijama u Hrvatskoj karakteriziraju i veća korupcija i veći lokalni porezi (stope prireza koje unutar zadanih granica određuje lokalna samouprava). Što je veća korumpiranost lokalnog čelnika, to je veća porezna stopa koju nameće.
Lokalni čelnik koji uspješno održava svoju usku koaliciju interesa ima veću vjerojatnost da dulje ostaje na vlasti, da bude korumpiran, da manipulira korupcijom kako bi pobjeđivao na izborima i da drži visoke stope prireza. Nedostatak odgovornosti, ali i transparentnosti u takvim zajednicama omogućit će načelniku da nastavi s takvom praksom, gurajući čitavu lokalnu zajednicu u negativnu povratnu spregu nerazvijenosti, lošeg upravljanja i lojalnih pobornika loših političara.
Zaključak je izveden na temelju usporedbe sličnih gradova i općina (prema veličini naselja, relativnoj razvijenosti - dohocima, nezaposlenosti i transferima - te brojnim političkim varijablama poput toga tko je na vlasti, kolika je većina u lokalnoj skupštini, je li načelnik iz iste stranke koja drži vlast na nacionalnoj razini, kolika je ideološka uniformnost općine itd.). Općine se, dakle, razlikuju samo prema veličini pobjedničke koalicije načelnika na vlasti. Na taj način dobivamo usporedive jedinice i možemo izvlačiti zaključke o ishodima (korupcija, porezi i dugotrajnost) samo na temelju razlika u veličini pobjedničke koalicije u dva usporediva grada ili općine.
Nalazi pokazuju da su načelnici u mjestima s malim pobjedničkim koalicijama (gdje je lakše koruptivno uvezati biračko tijelo) u prosjeku na vlasti jedan čitavi mandat više nego načelnici u mjestima s velikim pobjedničkim koalicijama (tamo gdje je teže izgraditi uski krug interesa). Slično je i s lokalnim prirezom - u mjestima s malim pobjedničkim koalicijama možemo očekivati u prosjeku do 30% veće prireze nego u sličnim mjestima s velikom pobjedničkom koalicijom. Učinak na korupciju je još snažniji; ona je u prosjeku između 50% do 60% veća u mjestima s malom pobjedničkom koalicijom od mjesta s velikom pobjedničkom koalicijom.
Nalazi predstavljaju doprinos postojećoj literaturi o korupciji i institucionalnim deficitima u Hrvatskoj. Unutar zajednica s malim pobjedničkim koalicijama visoki porezi i visoke razine korupcije ne kažnjavaju političare na vlasti, nego naprotiv, političari ostaju još dulje na vlasti. Načelnicima nije cilj zadovoljiti sve glasače i nuditi javna dobra, nego im je cilj zadovoljiti usku skupinu lojalnih glasača koji ih izabiru na vlast i prema njima usmjeravati transfere javnih sredstava, jer su time slobodni ulaziti u koruptivne odnose postavljati visoke porezne stope. Time dobivamo potpuniju sliku o sistemskim objašnjenjima zašto hrvatski glasači ne kažnjavaju korupciju.
Ovo pojašnjenje je samo dio puno šireg problema koji uključuje mentalitet, kulturu, povijesno naslijeđe te niz drugih faktora. No unatoč tome i unatoč potencijalnim metodološkim ograničenjima koja vjerojatno i podcjenjuju ukupnu razinu korupcije u Hrvatskoj, rad pruža novi teorijski okvir za analizu.
Iako opisani fenomen zabrinjava, logika političkog opstanka hrvatskih političara nije previše drukčija u odnosu na ostale zemlje. Temeljna razlika je u institucionalnim ograničenjima koji ili sprečavaju ili potiču korumpirano ponašanje. Zemlje s jasnim i provedivim pravilima uspijevaju zaustaviti pojedince gladne moći da podrivaju efikasne društvene i tržišne ishode, dok zemlje u kojima takvih pravila nedostaje i koje svoje zakone ne provode, bivaju osuđene na ponavljajuće cikluse negativnih ishoda. Promjena takvog društvenog sustava mora doći od strane promjene institucija i poticanja veće transparentnosti te pogotovo veće odgovornosti prema biračima, čime bi se konačno počelo kažnjavati političare koji se usude kršiti pravila. A za to su nam potrebne kontinuirane sukcesivne smjene vlasti da bi se kroz jednu od smjena vlasti u Hrvatskoj slučajno dogodilo da na vlast dođu političari koji će biti odgovorni prema svim glasačima i stavljati fokus na kreiranje javnih dobara i tržišno poticajnog institucionalnog okvira.