MIROSLAV ŠEPAROVIĆ

ŠEF USTAVNOG SUDA U VELIKOM INTERVJUU ZA JUTARNJI 'Na čelu Povjerenstva za sukob interesa trebao bi biti predsjednik Vrhovnog suda'

Damjan Tadić / CROPIX

Miroslav Šeparović

Ustavni sud je prije ljetnog odmora objavio više iznimno značajnih odluka koje će utjecati na smjer u kojemu će se razvijati pojedini društveni procesi. Učinjen je korak kojim se vlasti u Vukovaru obavezuje da prošire opseg prava srpske nacionalne manjine u upotrebi njihova jezika i prava, sudovima su dane upute da u medijskim procesima paze na zaštitu slobode govora te vode računa o tome da javne osobe moraju otrpjeti kritike, pa i okrutne, dok je na upravnim sudovima da iznova preispitaju granice ovlasti Povjerenstva za utvrđivanje sukoba interesa.

Predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović pojasnio je posljedice usvajanja ustavne tužbe bivšeg predsjednika HDZ-a Tomislava Karamarka, iznio svoje mišljenje o tome kako bi ubuduće trebalo izgledati Povjerenstvo za odlučivanje sukoba interesa te odgovorio na pitanje može li Miroslav Škoro povećati svoje ovlasti bude li izabran za predsjednika države.

Nakon niza ustavnosudskih odluka, najburnije su reakcije bile na Statut Grada Vukovara, a najnegativnije je reagirao gradonačelnik Vukovara Ivan Penava. Je li vas iznenadio?

- Neću polemizirati s gradonačelnikom Penavom, kao ni s njegovim zamjenikom iz reda srpske nacionalne manjine Milankovićem, koji je odluku nazvao kozmetičkom. Ustavni sud očekuje odgovorno i razumno ponašanje prvenstveno gradonačelnika i gradskog vijeća, kao i da se naša odluka provede. U državi vladavine prava nezamislivo je da se odluke Ustavnog suda ne bi poštovale jer bi to vodilo u kaos. Od Vlade očekujemo da osigura njeno provođenje.

Iz Vlade nema jasne reakcije na odluku Ustavnog suda. Kako to shvaćate?

- Nije na meni da ulazim u političke ocjene. Ponavljam da je sukladno Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Vlada dužna putem tijela državne uprave osigurati provedbu odluka Ustavnog suda, na što smo jasno ukazali i u ovoj odluci.

Kako ste doživjeli reakciju predsjednice Kolinde Grabar Kitarović i jeste li je shvatili kao poziv na nepoštivanje odluke Ustavnog suda?

- Političke izjave predsjednice Republike neću komentirati. Podsjećam da Ustavni sud jamči poštivanje i primjenu Ustava. Stoga, kad se radi o konkretnim odlukama ustavnog suda jedino što očpekujemo od državnih dužnosnika je jasna i nedvosmislena izjava da se odluke Ustavnog suda moraju poštivati i provoditi.

Već je 20 godina na snazi Ustavni zakon o pravima o upotrebi jezika i pisma nacionalnih manjina, a on se još ne može u potpunosti primijeniti na Srbe u Vukovaru. Ne podilazi li i Ustavni sud kompromisnim rješenjima politici gradonačelnika Penave?

- Nikome ne podilazimo. Vukovar je specifična sredina, tamo su specifične okolnosti, i to se mora uzeti u obzir. Stoga je Ustavni sud u odluci iz 2014. godine, kada je odlučivao o referendumskom pitanju, utvrdio da Gradsko vijeće mora voditi računa o pravima nacionalne manjine, ali i o potrebama većinskog hrvatskog naroda koje izviru iz još živih posljedica velikosrpske agresije s početka devedesetih. Isto smo ponovili i u ovoj odluci. Istaknuli smo nužnost dijaloga, imajući u vidu da se prava srpske nacionalne manjine moraju postupno širiti. No, istodobno smo naglasili da se odluka o tome ne može odgađati unedogled.

Gdje je granica nakon koje ćemo se prestati pozivati na ratne traume. U Vukovaru su odrasle nove generacije rođene nakon rata koje s njim nemaju nikakve veze. Zašto oni moraju imati suženi opseg prava u odnosu na većinski narod, ali i u odnosu na nacionalne manjine u drugim dijelovima Hrvatske?

- Otvorili ste teška i osjetljiva pitanja. Ne može se zaboraviti, ali se s vremenom moraju sanirati posljedice rata i ostvariti prostor za suživot. Nemam drugi odgovor osim dijaloga. Silom se neće postići ništa, a najbolji primjer bilo je postavljanje dvojezičnih ploča na takav način prije nekoliko godina. Vidjeli smo kako je to završilo. Ustavni sud nakon toga je ustvrdio da se zakon neće provoditi silom. To ponavljamo i sada, i u tome je smislu bila moja izjava da Ustavni sud neće slati policiju u Vukovar.

Tomislav Karamarko je nakon usvajanja njegove ustavne tužbe proglasio pobjedu nad Povjerenstvom za odlučivanje o sukobu interesa, a nakon toga su osvanuli medijski napisi o njegovim ambicijama da se vrati na vrh HDZ-a. Je li mu Ustavni sud pomogao da se politički rehabilitira?

- Odluka Ustavnog suda s time nema nikakve veze. Odlučivali smo o tome jesu li Tomislavu Karamarku povrijeđena ustavna prava. Utvrdili smo da jesu, i to smo obrazložili.

Budući da niste ukinuli odluku Povjerenstva, koja su mu ustavna prava povrijeđena?

- Točno. Nismo ukinuli odluku Povjerenstva koje je utvrdilo da je Tomislav Karamarko u sukobu interesa i da je povrijedio načela djelovanja dužnosnika. No, ukinuli smo odluke upravnih sudova, što znači da je odluka Povjerenstva nepravomoćna. Njemu je povrijeđeno ustavno pravo na nepristrano suđenje u aspektu obrazložene sudske odluke, te pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata koja u ovom slučaju nije izvršena na način na koji su upravni sudovi to trebali učiniti.

Sudovi, dakle, nisu obrazložili zašto je Karamarko u sukobu interesa?

- Sudovi nisu odgovorili na važna pravna pitanja koja je Tomislav Karamarko isticao u tužbi Upravnom sudu, posebice u žalbi Visokom upravnom sudu, a ponovio ih je i u ustavnoj tužbi. Nije dobio odgovor na pitanja na koja je bio dužan dobiti s obzirom na to da sudovi tumače i primjenjuju pravo. Nije na Ustavnom sudu da svojim tumačenjem zamjenjuje ocjene sudova, nego da utvrdi jesu li tumačenja koja su dali sudovi dovela do povrede ustavnih prava.

Ustavni sud je ipak mogao u sklopu odluke povodom Karamarkove tužbe dati tumačenje pojedinih odredbi Zakona o sprječavanju sukoba interesa i odrediti granice Povjerenstva. Zašto to niste učinili? Jeste li ustuknuli pred medijskim optužbama da biste time mogli pogodovati Andreju Plenkoviću?

- Nismo ustuknuli pred medijskim optužbama. Ne znam odakle se pojavila ta priča da ćemo usvajajući ustavnu tužbu Tomislava Karamarka pomoći premijeru Plenkoviću. To je, kao što se i pokazalo, netočno. Na pravna i činjenična pitanja moraju odgovoriti sudovi, u skladu s ustaljenom praksom Ustavnog suda, a Ustavni sud preispituje njihove odluke u odnosu na povredu ustavnih prava. Ta smo načelna stajališta primijenili u našoj odluci. Naglasili smo važnost načela djelovanja dužnosnika iz članka 5. Zakona, koja izražavaju temeljne vrijednosti za tumačenje konkretnih normi zakona, da su to pravni i moralni standardi koji pomažu u zauzimanju stajališta i donošenju odluka. Ukratko, postupili smo u skladu s ulogom Ustavnog suda.

Da pojednostavimo – ključno je pitanje može li Povjerenstvo reći da je dužnosnik u sukobu interesa pozivajući se samo na načela, dakle reći da nije pošteno i savjesno obavljao svoju dužnost, a da pritom nije počinio ni jednu od povreda propisanih u zakonu, primjerice propustio prijaviti vrijedni dar, da nije dobro ispunio imovinsku karticu… Koji je odgovor Ustavnog suda na ovo pitanje?

- Ustavni sud će se o tome izjasniti kad i ako taj predmet opet dođe k nama, i to nakon što se o njemu izjasne sudovi. Nije sporna ovlast Povjerenstva da utvrđuje sukob interesa i povredu načela djelovanja. Tih bi se načela dužnosnici morali držati i da nisu navedena u zakonu. Sporno je je li Povjerenstvu dana ovlast da samo na temelju članka 2. Zakona utvrđuje postojanje sukoba interesa, odnosno da samo na temelju članka 5. utvrđuje povredu načela djelovanja ili te norme treba povezati s konkretnim povredama Zakona.

Sporno je je li samo utvrđenje sukoba interesa i povrede načela djelovanja već oblik sankcije, odnosno može li se utvrditi sukob interesa i povreda načela, a da se pritom ne izrekne sankcija. Nadalje, sporno je može li se, kao što je to bilo u Karamarkovu slučaju, dužnosniku zabraniti donošenje političkih odluka.

Postoji već sudska praksa po kojoj se prihvaćaju odluke Povjerenstva o sukobu interesa dužnosnika zbog povrede načela, a bez povrede neke druge odredbe zakona, a s druge je strane pred Povjerenstvom 50 novih takvih predmeta. Što bi se dogodilo sa svim tim slučajevima da se u predmetu Karamarka zauzme drugačiji stav?

- Ujednačavanje sudske prakse u ovom je slučaju u isključivoj nadležnosti Visokog upravnog suda. Koliko mi je poznato, po ovim je pitanjima bilo različitih odluka upravnih sudova, a na Visokom upravnom sudu je da tu praksu ujednači. To svakako, ponavljam, nije zadaća Ustavnog suda. Broj predmeta pred Povjerenstvom upravo govori o potrebi brze reakcije Visokog upravnog suda.

Na njemu je velika odgovornost, kao i na Povjerenstvu koje do odluke Visokog upravnog suda ne može biti sigurno u opseg svojih ovlasti. Dok njihove odluke dođu na upravne sudove, prođe određeno vrijeme, a posljedice po dužnosnike mogu biti velike. I dužnosnici imaju pravo na zakonite odluke. Zato i dolazi do prijepora u javnosti i kritika na račun Povjerenstva.

Što bi sve, po vašem mišljenju, trebalo izmijeniti u Zakonu o sprječavanju sukoba interesa?

- To ne mogu komentirati, jer kao što znate, Ustavni sud mogao bi se naći u prilici da ocjenjuje ustavnost tog zakona. Načelno govoreći, nije dobro mijenjati pravila dok su postupci u tijeku i dok teče mandat aktualnom Povjerenstvu. To bi se moglo shvatiti kao napad na Povjerenstvo i njegovu samostalnost i neovisnost, odnosno sužavanje ovlasti. U načelu, promjene bi trebalo uvoditi nakon što Povjerenstvu istekne mandat.

Je li došlo pred Ustavni sud pitanje tko treba odlučiti po zahtjevu premijera Plenkovića i bivše ministrice Martine Dalić i odgovoriti je li predsjednica Povjerenstva Nataša Novaković u njihovim slučajevima vezanima za Agrokor u sukobu interesa?

- To će nam pitanje doći kada, i ako, Visoki upravni sud odbije žalbu Povjerenstva i potvrdi rješenje Upravnog suda u Zagrebu koji se oglasio nenadležnim za rješavanje tog pitanja. Kada i ako to pitanje dođe, na njega ćemo dati odgovor. Imam svoje mišljenje, ali ga neću iznositi jer bi se to moglo shvatiti kao prejudiciranje odluke. Osobno smatram da je riječ o vrlo jednostavnom pitanju i nije mi jasno zašto je uopće došlo do ovakve trakavice i zašto je od ničega stvoren slučaj.

Povjerenstvo i vlast su u gotovo pa otvorenom sukobu, a sve češće se mogu čuti optužbe kako Povjerenstvo nije dovoljno stručno. Imate li vi o tome stav, to prije što vam dolaze njihove odluke?

- Nisam pozvan suditi ni o čijoj stručnosti, pa tako ni kolegica i kolega iz Povjerenstva. Njih je izabrao Hrvatski sabor. No, s obzirom na važnost odluka koje donose, da one izravno utječu na političke odnose, možda bi trebalo razmisliti da se po uzoru na Državno izborno povjerenstvo u budućnosti Povjerenstvo za utvrđivanje sukoba interesa izabere tako da u njemu budu dva člana koja je predložila oporba i dva koja je predložila parlamentarna većina čime bi odluke Povjerenstva dobile dodatni legitimitet, a da predsjednik Povjerenstva bude predsjednik Vrhovnog suda po položaju. Možda bi to, uz precizniji zakon s jasnijim ovlastima Povjerenstva, pridonijelo smirivanju tenzija kojima svjedočimo, ali i boljem razumijevanju rada Povjerenstva i njihovih odluka.

Miroslav Škoro je objavio svoju predsjedničku kandidaturu s najavom da će zatražiti izmjene Ustava i povećanje ovlasti predsjednika države. Kaže da će, ako od vladajućih ne dobije veće ovlasti, ići na referendum i zatražiti ih od naroda. Je li moguće referendumom mijenjati ustavnopravni poredak?

- Ustavni sud neće, ni ja kao predsjednik, komentirati programe pojedinih kandidata za predsjednika Republike. To je domena politike s kojom se Ustavni sud ne smije baviti. Načelno ću reći da je nezamislivo da bi u državi vladavine prava bilo moguće Ustav donijeti na referendumu. Možete li zamisliti situaciju u kojoj bi građani koji izlaze iz crkava, koji su obavili kupovinu na tržnicama, izašli u šetnju gradom, zaokruživali da ili ne i tako odlučili o usvajanju novog Ustava? To je nemoguće!

Vodeći hrvatski ustavnopravni stručnjak dr. Branko Smerdel stalno upozorava da Hrvatska nema uvjete za održavanje referenduma. Je li u pravu?

- Jest. Slažem se s njim. Ali ga nitko ne sluša. Odnosno ne slušaju ga ni zakonodavac ni ustavotvorac. Kada smo ulazili u Europsku uniju, mijenjali smo Ustav da bi prošao referendum. A uvjeti koje smo tada postavili ostali su isti i sada se na referendumima mogu donositi odluke čija je legitimnost upitna, ali nije legalnost. Nije propisana potrebna izlaznost i, karikirano rečeno, na referendum mogu izaći tri građana i ako dva glasaju za, referendum je prošao.

U Ministarstvu uprave postoji napisan prijedlog novog Zakona o referendumu čiji je autor vaša kolegica i bivša predsjednica Ustavnog suda Jasna Omejec. Znate li što o sadržaju toga prijedloga?

- Ništa osim onog što sam pročitao u medijima. Stoga ne mogu ništa ni komentirati. Mogu samo reći što se pokazalo lošim u praksi. Osim što propisom ustavnog ranga nije uređeno koja pitanja ne mogu na referendum, u zakonu nije uređeno pitanje kontrole prikupljanja i nadzora potpisa, rokova za njihovu predaju Saboru, rokova u kojima Sabor kontrolira te potpise, kako ih kontrolira, tko ih kontrolira, imaju li pravo na promatrače kod kontrole propisa itd.

Zadnja odluka koju ste donijeli vezano za referendume bio je odgovor na pitanje je li ministar rada i mirovinskog sustava Pavić smio trošiti javni novac na protureferendumsku kampanju inicijative “67 je previše”. Tada ste ga zaštitili.

- Nismo ga zaštitili. Naime, nismo se uopće bavili mirovinskom reformom ni kampanjom, niti smo rekli je li dobro ili nije to što ministar Pavić radi, jer to nije naša zadaća. Poanta je u tome da Vlada nema drugih sredstava nego javnih i u toj predreferendumskoj fazi emitiranjem spotova nisu se kršila pravila demokratske procedure i ministar nije kršio Ustav i zakon.

Da je referendum raspisan, premda ni to područje nije zakonski uređeno, prema dobroj praksi Venecijanske komisije trošenje javnih sredstava u protureferendumske svrhe ne bi bilo dopušteno. Zaboravilo se da smo u našoj odluci također utvrdili da je kampanja Ministarstva ipak dijelom bila usmjerena protiv referendumske inicijative.

Što je poanta paketa odluka u odnosu na tužbe protiv medija?

- Potvrdili smo da sloboda medija predstavlja jedan od temelja demokratskog društva i da mediji, sukladno ustavnim i konvencijskim odredbama, uživaju širok opseg zaštite. To se ne odnosi samo na one informacije koje su blagonaklone, nego i na one koje šokiraju, vrijeđaju i uznemiravaju. Pritom je bitno da su uvjetovane postupanjem novinara u dobroj vjeri, da su u skladu s novinarskom etikom i da je za njih postojao opravdani interes javnosti.

Sudovima smo poručili da moraju raditi test nužnosti u demokratskom društvu. Dakle, moraju vagati slobodu izražavanja, s jedne strane, i pravo na zaštitu časti i ugleda i pravo na privatnost, s druge strane, te odrediti koja društvena potreba u tom trenutku preteže. Sudovi ne mogu nekritički prihvaćati da je nešto samo po sebi uvredljivo a da ne provedu taj test, ne ocijene javni interes, je li riječ o činjenicama ili vrijednosnim sudovima, je li izneseno u dobroj vjeri i je li postojao interes javnosti, itd.

Odluke Ustavnog suda ne smije se shvatiti na način da se sada smije vrijeđati i klevetati, ali se može kritizirati na puno oštriji način, što se osobito odnosi na političare i druge javne osobe koje moraju imati veći prag tolerancije od ostalih građana.

Smijemo li za političara reći da je lopov ako su protiv njega tek otvoreni izvidi kaznenog djela?

- Imali smo situacija da je za nekog rečeno da je lopov, idiot, suradnik KOS-a… Ali je u tome bitan kontekst. Bitno je je li to rečeno u okviru javne rasprave, političke debate, jesu li mediji postupali u dobroj vjeri, u skladu s novinarskom etikom, je li osobi o kojoj se govori dana mogućnost da se očituje. Ima niz okolnosti koje smo naveli u našim odlukama, a kojima se medijima omogućuje da ostvare svoju ulogu “javnog psa čuvara”, kako to kažu u sudu u Strasbourgu.

Izdvajamo