VODEĆI USTAVNI EKSPERT

ZA JUTARNJI PIŠE BRANKO SMERDEL Zašto referendumanija ugrožava ustavni poredak: Nema uvjeta za valjano održavanje državnog referenduma

    AUTOR:
    • Branko Smerdel

  • OBJAVLJENO:
  • 27.05.2018. u 11:03

Zagreb, 190518.
Trg kralja Tomislava
Performans Sinise Labrovica. Gradjanska inicijativa Zastitimo svecenike od progona za pedofiliju.
Foto: Ranko Suvar / CROPIX
Ranko Suvar / HANZA MEDIA

Performans Siniše Labrovića

Ne može se većinom onih koji iziđu na referendum, bez razlike, bilo to nekoliko stotina ili stotina tisuća birača, mijenjati temeljne noseće stupove ustavnog poretka kao što su izborni sustav, prava nacionalnih manjina i međunarodni položaj države! Tako reguliran, referendum je sredstvo manipulacije i može poslužiti kao sredstvo terora manjine birača nad većinom

Uslijed stagnacije očekivanog demokratskog razvoja, pa čak i regresije u nizu europskih država, politička i stručna javnost sve se više okreće davno isprobanim lijekovima iz arsenala izravne demokracije. Tu je pojavu ugledni londonski The Economist nazvao “referendumanijom”. Hrvatska nije izuzetak, osim u pogledu odredbi o referendumskom odlučivanju većinom birača koji se odluče glasovati. Za takav “referendum” teško bi bilo ustvrditi kako rezultira “odlukom naroda”. Pa ipak, građanska udruga Narod odlučuje započela je 13. svibnja s prikupljanjem potpisa kojima građani od Sabora zahtijevaju raspisivanje referenduma o dva pitanja: prvi o promjenama izbornog sustava, koje uključuju smanjivanje broja zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru te isključivanje zastupnika nacionalnih manjina iz odlučivanja o povjerenju Vladi, kao i o državnom proračunu, te drugi za opoziv zakona ratifikaciji notorne Istanbulske konvencije, čiji je naslov, premda ne i sadržaj, poznat hrvatskom građanima. Ti referendumi neće rezultirati pravno valjanim odlukama. Ne može se većinom onih koji izađu na referendum, bez razlike, bilo to nekoliko stotina ili stotina tisuća birača, mijenjati temeljne noseće stupove ustavnog poretka kao što su izborni sustav, prava nacionalnih manjina i međunarodni položaj države!

Podcjenjuje se činjenica da su pitanja koja je otvorila referendumska inicijativa, kao i reakcije na tu inicijativu, od krucijalnog značenja za održanje kakve-takve razine ustavnosti u sveopćoj krizi političkih institucija. Osim toga, zanemaruju se već najavljene nove inicijative što ih je najavio predsjednik stranke Živi zid: za ukidanje Ustavnog suda, za izlazak iz NATO-a i za izlazak iz Europske unije. Sve to zajedno prijeti pravom ustavnom kataklizmom u trenutku kada se pokaže da, usprkos prikupljenim stotinama tisuća potpisa, pravno valjani referendum nije moguće održati.

U sjeni problema državne intervencije u Agrokoru i održavanja tijesne većine koja podupire trenutnu Vladu te dramatičnog kompliciranja tog pitanja prisilnom ostavkom potpredsjednice Vlade i ministrice gospodarstva, pitanja referenduma smatraju se drugorazrednim gnjavažama, koje će zabranama ili naplatama korištenja javnih prostora lako spriječiti lokalne vlasti. Ili će to na kraju pouzdano riješiti Ustavni sud, proglašavajući oba glavna, i sva u njima sadržana pitanja, neustavnim. To naprosto nije ispravno: ukidanje ustavno utvrđenog sustava sudjelovanja zastupnika manjina u odlučivanju u Hrvatskom saboru te odlučivanje o opozivu netom potvrđenih međunarodnih ugovora zadire u same temelje ustavno utvrđenog sustava ustrojstva vlasti i ustavnog poretka Republike Hrvatske. S druge pak strane, pad Vlade, koliko god, moguće, bio neugodan, potvrđuje i učvršćuje sustav parlamentarne demokracije. No kada poput tsunamija nalijeću zajedno, ustavni poredak zaista je ugrožen.

USTAVNOST REFERENDUMSKIH PITANJA

Neki od inicijatora referenduma i njihovi prateći mediji i moju su malenkost svrstali među one “ustavne stručnjake” koji drže da su referendumska pitanja u skladu s Ustavom. Moram reći da to nije točno, niti me je itko o tome pitao. Godinama ustrajno tvrdim i sada ponovno upozoravam: u našem ustavnom sustavu, na državnoj razini, od 16. lipnja 2010. godine, uopće nema uvjeta za valjano referendumsko odlučivanje! Dok je na snazi pravilo prema kojem se odluka na državnom referendumu donosi većinom onih birača koji su glasovali, takvi uvjeti ne postoje. Grotesknost cijele situacije posebno naglašava činjenica da je referendum na lokalnoj razini naknadno reguliran: odluku donosi većina onih koji su glasovali, pod uvjetom da je na referendumu glasovalo više od polovice birača upisanih u birački popis. Međutim, kada bi državni referendum i bio reguliran, većina postavljenih pitanja ne može biti predmet referendumskog odlučivanja. Činjenica da sam kritizirao uređenje privilegija manjinskih zastupnika ni u kojem slučaju ne znači da smatram da ih treba ukinuti na lažnom “narodnom odlučivanju” s nekoliko stotina ili par tisuća glasova!

Između majstorski izmiješanih referendumskih pitanja, o ustavnosti nekih, koji se dotiču izbornog sustava, moglo bi se raspravljati, premda to opet ne znači prihvatiti konkretna rješenja. Ona, pak, pitanja koja se odnose na prava manjina i njihovih zastupnika ne mogu biti predmet referenduma. Činjenica da sam ta rješenja javno kritizirao, i to ne samo 2009. godine, kako navodi mladi gospodin Troskot, nego još prije 18 godina, kada su koncipirana i unesena u Ustavni zakon, ni u kojem slučaju ne znači da smatram da bi ih se moglo izmijeniti većinom glasova onih koji se odluče glasovati na referendumu. Niti prihvaćam da moje žestoko protivljenje proglašavanju političkog pluralizma opasnim za Srbe, kao i politici nacionalne segregacije te idejama o dodatnom pravu glasa za pripadnike nacionalnih manjina znači opravdanje shvaćanja kako su manjinama “poklonjena” neka prava koja se, dosljedno tomu, odlukom Hrvata mogu oduzeti. Moja je kritika posebno upućena zastupnicima manjina, posebno onima koji saborskim klubom dominiraju desetljećima te koji uporno opravdavaju svoje položaje na vlasti i uz vlast pod svaku cijenu. Riječju, pristaša sam pozitivne diskriminacije nacionalnih i etničkih manjina, ali istovremeno odlučan protivnik ideje da njihovi zastupnici moraju uvijek biti uz vlast. Manjinska prava Ustavom su određena u svrhu osiguravanja ravnopravnosti i zaštite manjina od moguće diskriminacije. Apsurdna je ideja da njihovim dugogodišnjim zastupnicima zato treba dati vlast! Jer ništa nije tako opasno kao percepcija većine da manjine imaju posebne privilegije. To je u korijenu ozbiljnih raskola i sukoba, a posebno je pogodno za manipulaciju političkih demagoga! S druge strane, inicijatori referenduma ne spominju da sam istodobno upozoravao na usku povezanost pitanja glasovanja hrvatskih državljana s prebivalištem izvan granica naše države, jer se radi o pitanju iste vrste: položaju nacionalnih manjina u civiliziranim državama, gdje one čine sastavni dio naroda kao nositelja vlasti.

POVIJEST PROBLEMA: REFERENDUM, MANJINE, DIJASPORA

Možda će se nekome učiniti da previše dramatiziram ovo pitanje. Istina je da Ustav shvaćam krajnje ozbiljno i da desetljećima pokušavam uvjeriti stručnu i političku javnost da Ustav i ustavnost treba tako shvaćati. Istina je i to da je polazna pozicija hrvatske političke klase u tom pogledu izuzetno niska, pa se zato moja upozorenja nisu uzimala ozbiljno. Međutim, mnoga od tih upozorenja se ostvaruju i voluntarističke pogreške dolaze na naplatu. Prijeteća ustavna katastrofa rezultat je niza konstrukcijskih pogrešaka, tijekom i u vezi s donošenjem ustavnih promjena 2000., 2001., Ustavnog zakona o manjinskim pravima 2002. te ustavnih i zakonskih promjena iz 2010. godine. Kako sam na sve to upozoravao prilikom donošenja ustavnih rješenja kojima se ignoriraju znanstvene spoznaje, stručni uvidi i iskustva drugih demokracija, dopuštam si to učiniti i ovom prilikom.

Konstrukcijske pogreške tiču se dva velika sklopa pitanja koja određuju bit ustavnog koncepta, takozvane “ustavne arhitekture”: prvo, odnosa predstavničke i izravne demokracije, to jest odlučivanja u parlamentu i na referendumu i, drugo, pozitivne diskriminacije, to jest posebnih prava nacionalnih manjina u političkom procesu. Iza tih načelnih pitanja slijede provedbena pitanja, takozvanog “ustavnog inženjerstva”, koja se odnose na stručno uređenje pojedinih od tih sklopova. Dok je “ustavna arhitektura” u domeni ustavotvorca, koji se odlučio za sustav predstavničke demokracije, uz izuzetnu primjenu referenduma, kao i za sudjelovanje zastupnika nacionalnih manjina u političkom odlučivanju sa svrhom očuvanja i zaštite njihova identiteta, “ustavno inženjerstvo” u domeni je Sabora, kojim vladaju političke stranke. Na tom planu su počinjene nedopustive pogreške, koje sada dolaze na naplatu, a prijete daljnjim nesagledivim budućim posljedicama.

Uzmimo jedan već najavljeni plan Živog zida: ako vođe jedne stranke ostvare svoje naume, nakon što prikupe zahtijevanih 374 tisuće i nekoliko stotina potpisa, s većinom onih koji su izašli na glasovanje, bilo to tisuću ili stotinu birača, glavno da ih je više nego protivnika, prvo bi mogli ukinuti posljednju smetnju: Ustavni sud. Istina, predsjednik tog suda već sada ograničava svoju nadležnost na slučaj ako mu Sabor postavi pitanje. To nije ispravno tumačenje. Sud može sam pokrenuti postupak ispitivanja ustavnosti zakona, a već postoje presedani s upozorenjem vlastima, baš u pitanjima referenduma. Ipak, našao bi se u teškoj situaciji, čak ako mu Sabor postavi pitanje može li se taj Ustavni sud ukinuti “voljom naroda”, što nije vjerojatno nakon što su ukinuta prava manjinskih zastupnika te je izmijenjen izborni sustav. U svakom slučaju, bila bi to prilika za teške nerede i sukobe. Ustavni sud koji bi šutke dopustio oduzimanje prava manjina, promjenu izbornog sustava, odnosno opoziv sudjelovanja u međunarodnom ugovoru, suprotstavio bi se jedino vlastitom ukidanju. Ali, kad bi bio ukinut Ustavni sud, nestala bi i ta posljednja slabašna prepreka vladavini “vođa i naroda”. Pomoću referenduma, nova narodna vlast onda može nastaviti s najavljenom politikom, pa odlučiti o izlasku iz NATO-a i Europske unije. Logično bi, nakon toga, bilo ukinuti i parlament, na što upozoravam, premda sve popularniji zastupnik Sinčić to još nije najavio.

POTREBNA JE ŽURNA INTERVENCIJA USTAVNOG SUDA

Kako je jasno da akciju parlamentaraca nije razborito očekivati - oporba se posvetila borbi za nove izbore - Ustavni sud bi trebao žurno reagirati i upozoriti inicijatore, kao i cjelokupnu javnost, na tu očiglednu činjenicu. Ustvari, trebao je to učiniti odmah, dok još nisu prikupljeni deseci tisuća potpisa za raspisivanje referenduma. Nije točno da Ustavni sud to ne može učiniti bez zahtjeva Hrvatskog sabora: prijašnja izvješća Ustavni sud davao je i na zahtjev Vlade ili na vlastitu inicijativu, pa tako i jedno upozorenje baš u vezi s prikupljanjem potpisa za referendum u listopadu 2013. godine. Dakako, u to izvješće Ustavni sud bi trebao uključiti i ozbiljno upozorenje lokalnim dužnosnicima koji zaista, kao “šerifi” u nekom još jako zaostalom mjestu u divljini, samostalno odlučuju hoće li se Ustav primijeniti, pa zabranjuju prikupljanje potpisa na “svom teritoriju”. Posebno, pak, smatram neprimjerenom dijagnozu bahatog riječkog gradonačelnika da rasprava o pojedinim ustavnim rješenjima ukazuje na bolesni um. Akti lokalne samouprave, na koje se on i drugi “šerifi” pozivaju, ne smiju biti u suprotnosti sa zakonom i Ustavom. Niti su lokalni “šerifi” ovlašteni zabranjivati prikupljanje potpisa za one inicijative koje smatraju neustavnima, kao što je to protumačio jedan od “ustavnopravnih stručnjaka” koji su upitani za mišljenje.

Odlučivanje na referendumu mora biti određeno uz zahtjev za natpolovičnim sudjelovanjem upisanih birača u odlučivanju: da bi referendumska odluka bila valjana, trebala bi za nju glasovati većina, uz uvjet da na referendumu glasuje najmanje natpolovična većina upisanih birača. Prijedlog SDP-a da se za različite pravne akte zahtijevaju različite većine nije dobar. U Hrvatskom saboru do danas nije prihvaćeno razborito rješenje, kakvo sam i sam predlagao, da predsjedavajući prije glasovanja mora utvrditi radi li se o organskom ili, pak, ustavnom zakonu te objaviti koja je većina potrebna za izglasavanje zakona. Brojne je zakone uslijed toga, Ustavni sud ukinuo zbog formalnih razloga, izbjegavajući se upustiti u meritum vrlo ozbiljnih ustavnih pitanja. Koliko god to bilo udobno ustavnim sucima, protivno je svrsi njihove dužnosti, da odlučuju o ustavnim sporovima. Dakle, kako pretpostaviti da bi ono što ne funkcionira i služi za manipulaciju u krugu sto i pedeset zakonodavaca bilo dobro rješenje za odlučivanje tisuća na referendumima?

ZAKLJUČAK

Zbog toga, političke stranke trebaju odrediti prikladan rok za uređenje državnog referenduma; predlagao sam 60 dana jer je toliko bilo dovoljno za donošenje ustavnih i zakonskih rješenja za prve višestranačke izbore 1989./1990. godine.

Dva su prigovora koja će se odmah istaknuti ovom prijedlogu. Prvo, znači li to da referendum o udruživanju u Europsku uniju i referendum o ustavnoj definiciji braka nisu bili ustavno valjani? Na to možemo odgovoriti odmah, odlučno i jednoznačno: ne znači! Godine 2010. ta je norma usvojena zato što je, uz sudjelovanje stranih stručnjaka, dokazano da se na biračkim popisima nalazi oko 700 tisuća mrtvih duša. Kako se nije znao broj birača, nije se mogao odrediti ni zahtijevani kvorum sudjelovanja u glasovanju. To je vrlo brzo ispravljeno odlučnom akcijom novog ministra uprave, koji je za lokalne izbore, primjenom Zakona o prebivalištu, pročistio biračke popise tako da je broj upisanih birača za lokalne izbore 2014. bio određen na tri milijuna i 750 tisuća. No, ni taj se broj nije pokazao pouzdanim jer kada je građanska inicijativa U ime obitelji počela skupljati potpise za referendum o ustavnoj definiciji braka, isti se ministar pozvao na drugi, to jest onaj stari, mnogo veći broj, s obrazloženjem da se na to odnosi drugi zakon. Taj nečuveni salto mortale pokazuje da ni tada broj birača nije bio poznat. Konačno je odluku o broju birača morao donijeti Ustavni sud, i to nakon što je vladajuće po vlastitoj inicijativi upozorio da ne smiju ometati pripreme za referendum. U ovom je trenutku broj birača u Republici Hrvatskoj definitivno utvrđen i nitko ga ne dovodi u pitanje. Prema tome, otpadaju svi oni razlozi kojima se opravdavalo sadašnje rješenje o odlučivanju na referendumu većinom onih koji su na referendum izašli.

Drugo je pitanje znači li to onemogućavanje referendumskog izjašnjavanja putem građanske inicijative; odgovor je potvrdan. Ovako reguliran, referendum je sredstvo manipulacije i nipošto ne ispunjava svoju svrhu. Kako je prilikom uvođenja referenduma građanske inicijative 2001. godine bez zadrške upozorio danas pokojni profesor Veljko Mratović, voditelj radne skupine predsjednika Republike za izradu stručnih osnova prijedloga ustavnih promjena, neuređen referendum može poslužiti kao sredstvo terora manjine birača nad većinom. Zajedno sa svim ostalim članovima radne skupine, podržao sam ga onda, tako da smatram važnim ponoviti to upozorenje hrvatskoj političkoj javnosti. Poigravanje referendumima može biti razorno po ustavni poredak i samu državu.


Promo

Izdvajamo