Cijeli niz godina u Hrvatskoj vodi se polemika o tome kako riješiti probleme prezaduženih građana. Pod pritiskom krize koja je sa sobom donijela rast nezaposlenosti te udar na osobna primanja velikog broja potrošača, ta rasprava dobila je na dramatičnosti. Posebnu gorčinu žučljivoj javnoj raspravi davali su građani s kreditima u švicarskim francima, kao i ovršeni dužnici velikih hrvatskih kompanija.
Svima u društvu postalo je jasno da imamo problem, a političari su na njega odgovorili setom novih zakonskih rješenja koja bi trebala pomoći prezaduženima te pronaći pravedniji put za vođenje ovrha. Jesu li hrvatski zakonodavci doista ponudili prave odgovore?
Za Jutarnji list ugledna profesorica Pravnog fakulteta Aleksandra Maganić izložila je u tri teze zašto je novi set propisa koji bi trebali riješiti problem prezaduženih ipak faličan te je pitanje što će nam, zapravo, donijeti.
Prva teza
U Hrvatskoj ne postoji tzv. atlas dužnika (njem. Schuldneratlas) ili druga slična izvješća o strukturi dužnika, na temelju kojih bi se mogli utvrditi stvarni razlozi prezaduženosti hrvatskih građana. Zbog toga će se teško donijeti zaključci i o učincima novih zakonskih propisa koji bi trebali pomoći prezaduženima.
Prema podacima iz travnja 2018. (objavljenim na stranicama Fine), u Hrvatskoj je 31. ožujka bilo 325.254 građana čiji je dug iz osnova iznosio 43,37 milijardi kuna. Budući da je riječ samo o glavnici dugovanja, pridodaju li se tome iznosu kamate i troškovi postupka ovrhe, iznos duga doseže 65 milijardi kuna.Udio duga građana prema bankama kao vjerovnicima u ukupnom dugu bio je 41,38 posto, po visini duga slijedi dugovanje prema središnjoj državi s udjelom od 10,82 posto, osiguravajućim društvima s udjelom od 3,25 posto, telekomunikacijskim tvrtkama sa 2,72 posto, a leasing i factoring tvrtkama sa 1,99 posto udjela.
S obzirom na visinu dugovanja, najveći je broj građana, njih 155.026, koji duguju od 10.000 do 100.000 kuna.
U Hrvatskom saboru 6. srpnja doneseni su Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o stečaju potrošača, Zakon o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima i Zakon o otpustu dugova fizičkim osobama. Na temelju toga možemo zaključiti da postoji politička suglasnost da se na taj način omogući građanima da izađu iz (u pravilu) dugotrajne blokade u kojoj su se nalazili. Ipak, unatoč tome što se navedenim mjerama smanjuje broj blokiranih građana, navedeni paket mjera otvara određene pravne i provedbene dvojbe. Uz to, dobro bi bilo znati kakve će se rezultati polučiti nakon određenog perioda od stupanja na snagu tih zakona.
Ono što u navedenim analizama nedostaje svakako je analiza dužnika. Naime, U Hrvatskoj ne postoji, slično praksi u germanskim pravnim sustavima, tzv. atlas dužnika (njem. Schuldneratlas) ili druga slična izvješća o strukturi dužnika, na temelju kojih bi se mogli utvrditi stvarni razlozi prezaduženosti hrvatskih građana. Svakako bi htjela upozoriti da na temelju podataka iz navedenog atlasa proizlazi da je Njemačka, koja je u 2017. godini imala 83,75 milijuna stanovnika i 68,83 milijuna osoba starijih od 18 godina, imala 6,91 milijun prezaduženih osoba, dakle kvotu prezaduženosti od 10,4 posto unatoč gospodarskom rastu koji u kontinuitetu ostvaruje. Očigledno je da se razlozi prezaduženosti ne moraju vezivati samo uz gospodarsku situaciju određenog sustava.
Prema austrijskom izvješću iz 2016., od 58.991 osobe nad kojom je provedeno savjetovanje u vezi s dugovanjem, 40 posto bilo je nezaposleno i nezaposlenost i pogoršanje u prihodima najčešći su razlozi prezaduženosti. U prosjeku duguju 60.000 eura, gotovo 30 posto njih ima prihode ispod egzistencijalnog minimuma, a više od 40 posto najviše obvezno obrazovanje. Osim nezaposlenosti (36,6 posto) i neuspjeha u samostalnom poslovanju (21,4 posto), na listi razloga prezaduženosti su i način ophođenja s novcem (17,9 posto), razvod braka (13,6 posto) te kupnja i uređenje stana (10,5 posto).
Druga teza
Statistika je varljiva - nitko ne zna što će s prezaduženim građanima biti godinu ili dvije nakon ovrhe; hoće li doista izaći iz začaranog kruga blokiranosti. S druge strane, pitanje je hoće li oni koji su bili nepromišljeni naučiti lekciju.
Statistički gledano, ostvaruju se izvrsni rezultati. Tako je i u saborskoj raspravi istaknuto da oprost duga pomaže 153.864 građana, s tim da će time za njih 6672 biti ostvarena potpuna deblokada zbog dugova do 10.000 kuna (državne službe, HZZO, HRT). Prema novom Zakonu o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima, Agencija prestaje s izvršavanjem osnove za plaćanje ako se tražbina iz te osnove ne naplati od ovršenika fizičke osobe u cijelosti u roku od tri godine od primitka u Agenciju i ako po toj osnovi za plaćanje nije bilo nikakvih naplata posljednjih šest mjeseci s računa ovršenika. Time će se, uvjetno govoreći, automatski deblokirati 71.291 fizička osoba.
Međutim, to ne isključuje mogućnost za ovrhovoditelja da se namiri iz drugih sredstava ovrhe iako, objektivno gledano, uz ograničenja koja postoje za provedbu ovrhe na nekretnini, preostaju pokretnine, s tim da je uspješnost prodaje pokretnina navodno manja od 1 posto. Zbog toga se ističe da bi se broj blokiranih građana nakon provedenih mjera smanjio za 80.000.
Ipak, osim ovih statistički gledano sjajnih rezultata, ostaje nam vidjeti što će se s tim građanima događati nakon provedbe ovih mjera, dakle već nakon nekoliko mjeseci ili godinu. Pitanje je hoće li te mjere biti dovoljno snažne da se njima dotad blokirani građani ipak trajnije spase od začaranog kruga blokiranosti. Između ostalog, i zbog toga bi trebalo poznavati strukturu prezaduženih građana, kako bi se zapravo znalo zašto su blokirani i kako im se može pomoći. Naime, ako bi se radilo o osobi koja je prezadužena zbog nezaposlenosti ili bolesti uslijed koje ne može raditi, jednokratni otpust dugova nije rješenje.
Rješenja bi se morala potražiti u novim radnim mjestima i adekvatnim mjerama socijalnog zbrinjavanja, koja jednako tako traže određena sredstva. S druge strane, ako je netko prezadužen zbog toga što financijski nije bio odgovoran, a vidjeli smo da i to može biti jedan od razloga prezaduženosti (primjerice, poželio je skupi mobitel za koji je mogao pretpostaviti da ga neće moći otplaćivati ili ga je zatekao neki drugi nepromišljeni izdatak), sustav šalje pogrešnu poruku ako i njemu otpušta dugove.
Oni koji su se svojim neodgovornim postupcima doveli u takvu situaciju, ipak bi iz svojih nepromišljenih poteza trebali nešto naučiti. Za to bi trebala postojati i određena “financijska pismenost”, koja se u medijima tako rado spominje, koja bi bila preventivnog karaktera, a trebalo bi imati i odgovarajuća savjetovališta koja bi građane savjetovala i (upozoravala) o načinu na koji bi se u financijskom smislu trebali ponašati. Fina, odnosno njezine ustrojstvene jedinice kao savjetovalište za građane u okviru kojeg su posrednici djelatnici Fine, nije dobro rješenje.
Na to je upozoravala i prof. Garašić u svojem radu posvećenom ključnim pitanjima uređenja osobnog stečaja u hrvatskom pravu prije stupanja na snagu Zakona o stečaju potrošača. Rezultati koje Financijska agencija ostvaruje u stečaju potrošača, tome idu u prilog. Prema podacima za travanj 2018., Fina je kao posrednik u sklapanju izvansudskog sporazuma između vjerovnika i potrošača u 1205 predmeta od 1. siječnja 2016. do 9. srpnja 2018. zaključila samo 16 izvansudskih sporazuma.
Međutim, u samo jednom slučaju zaključen je izvansudski sporazum sa svim vjerovnicima. S obzirom na to da je u preostalih 15 izvansudskih sporazuma nagodba postignuta između potrošača i samo dijela vjerovnika, Finine ustrojstvene jedinice i u tim su slučajevima morale izdati potvrdu o tome da izvansudska nagodba nije uspjela. Osim toga, nisam siguran u kojoj su mjeri djelatnici Fine osposobljeni za rad s građanima koji se nalaze u financijskim poteškoćama. Suprotno našim očekivanjima da bi u savjetovalištima trebale raditi osobe koje imaju određena financijska i pravna znanja, traže se i određena psihološka, pa i pedagoška znanja koja mogu primijeniti samo osobe koje su za to stručno osposobljene.
Treća teza
Trebali smo implementirati rješenja koja su viđena u uređenim zemljama poput Njemačke i Austrije.
U svim sustavima postoji velika disproporcija između broja prezaduženih građana i provedenih stečajeva potrošača. Primjerice, da rekapituliram podatke za Njemačku koja je uz 68,83 milijuna osoba starijih od 18 godina i 6,91 milijun prezaduženih, dakle uz kvotu prezaduženosti od 10,4 posto, 2017. imala 94.079 osobnih stečajeva. U Austriji je, prema podacima dostupnim za 2016., velika razlika u broju osoba koje su sudjelovale u postupku savjetovanja (58.991) i osobnog stečaja (7855), od čega je 69 posto sudjelovalo u savjetovanju. Zanimljivo je da jedan euro koji se investira u savjetovališta ostvaruje socijalne i gospodarske posljedice u protuvrijednosti od 5,30 eura. U Hrvatskoj, u kojoj je Zakon o stečaju potrošača stupio na snagu 1. siječnja 2016., za 325.000 blokiranih građana provedeno je 1205 savjetovanja u Fini sa slabim rezultatima (samo jedna zaključena nagodba) i ukupno 377 predmeta stečaja potrošača, od kojih je 281 riješen. Prosječno trajanje predmeta je 209 dana, a najdulji postupak trajao je 420 dana.
Austrija, koja je 2017. provela reformu osobnog stečaja u pogledu stadija koji se provode, ne predviđa više obvezu zaključenja izvansudske nagodbe. Nakon podnošenja prijedloga za otvaranje stečaja zaustavlja se tijek kamata i prestaju teći ovršni postupci te se provodi vrednovanje imovine dužnika. Dužnik mora ponuditi plan ispunjenja obveza koji mora prihvatiti većina vjerovnika, isplata traje pet godina, a maksimalno sedam. Ako vjerovnici ne prihvate plan ispunjenja obveza, sastavlja se završni diobni popis, sedam godine traje razdoblje provjere ponašanja potrošača koji živi na egzistencijalnom minimumu i mora biti otplaćeno najmanje 10 posto dugova. Potrošači koji nemaju unovčivu imovinu preskaču stadij plana ispunjenja obveza, a nad njima se provodi postupak trogodišnji provjere ponašanja. Nakon toga može uslijediti oslobođenje od preostalih obveza.
U Njemačkoj je reforma stečaja potrošača provedena 2014. Reformom se predviđa trogodišnje razdoblje provjera ponašanja za potrošače koji su u tom periodu dužni isplatiti 35 posto tražbina prijavljenih u tablicu, ali i preuzeti troškove stečajnog postupka, koji s kvotom mogu iznositi više od 50 posto dugova. Zbog toga je ovom zahtjevu moglo udovoljiti samo 8 posto potrošača nad kojima je proveden stečaj. Provjera ponašanja u petogodišnjem razdoblju trebala bi donijeti najmanje isplatu troškova postupka. Smatra se da je ovo skraćenje vremena provjere ponašanja znatno realističnije. Iz navedenog proizlazi da su reforme uglavnom usmjerene na skraćenje postupka osobnog stečaja izbacivanjem pojedinih postupovnih stadija, skraćenjem vremena provjere ponašanja i eventualno određenjem kvote koja se mora isplatiti.
U zemljama Europske unije predviđen je različit period provjere ponašanja potrošača, pa tako postoje i sustavi u kojima on traje samo jednu godinu, a ipak najčešće tri godine. S obzirom na to da se odluke koje su donesene u jednoj od država članica u pravilu prihvaćaju u drugoj članici, govori se i o stečajnom turizmu, u okviru kojeg će potrošači pokrenuti postupak stečaja potrošača u zemlji u kojoj je vrijeme provjere ponašanja znatno kraće. Međutim, da bi se takva odluka prihvatila u drugoj zemlji članici, potrebno je da je potrošač postupak pokrenuo u zemlji u kojoj je prijavljeno njegovo prebivalište ili uobičajeno boravište.
Zaključno, treba naglasiti da polazište trebaju biti stvarne potrebe prezaduženih građana Republike Hrvatske. U tom smislu važna je objektivna analiza blokiranih, prije svega analiza razloga njihove prezaduženosti i u skladu s tim odgovarajuće djelovanje države. Ako je građanin nezaposlen, nikakav ga otpust dugova neće spasiti od financijske propasti, kao što neće ni onome koji se svojim nepromišljenim potrošačkim zahtjevima olako upustio u avanturu kupnje predmeta želja. Svakome od njih treba pristupiti na odgovarajući način - jednom omogućiti da radi, a drugoga stručno savjetovati kako se treba ophoditi prema svojim prihodima.
(Aleksandra Maganić/ pripremio Gojko Drljača)
Koje su manjkavosti predloženih mjera, osobito Zakona o stečaju potrošača?
U središtu je kritika Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o stečaju potrošača, što se moglo pratiti i kroz rezultate e-savjetovanja, jednostavni stečaj potrošača, koji je imao čak 26, uglavnom negativnih komentara na tako predviđeni koncept. Naime, uobičajeno je da je aktivna legitimacija za pokretanje postupka stečaja potrošača u rukama onih kojih se to tiče, dakle potrošača i vjerovnika.
Prema hrvatskom Zakonu o stečaju potrošača, inicijativu za pokretanje postupka stečaja potrošača ima potrošač. Izmjenama i dopunama kojima se prema dosad, u komparativnom smislu, neusporedivim rješenjima uvodi jednostavni postupak stečaja potrošača, predviđa se da će taj postupak, kada su ispunjene pretpostavke propisane Zakonom (iznos dugovanja u Očevidniku redoslijeda osnova za plaćanje do 20.000 kuna i razdoblje blokade koje je neprekinuto trajalo dulje od tri godine), podnošenjem prijedloga pokrenuti Fina pred nadležnim sudom u elektroničkom obliku.
Naime, Fina će potrošaču uputiti poziv da se u roku od 15 dana nakon dostave poziva izjasni o tome je li suglasan s pokretanjem jednostavnog postupka potrošača. Ako se potrošač o tome ne izjasni ili dostavi popis imovine, smatrat će se da je suglasan s pokretanjem postupka, a izjavi li da je suglasan s provođenjem jednostavnog postupka stečaja potrošača, ali ne pošalje popis imovine, smatrat će se da je izjavio da nema imovine iz koje će se namirivati vjerovnici. Ove su presumpcije dvojbene jer se iz pasivnosti potrošača na kojeg se postupak odnosi izvodi zaključak da je zainteresiran za vođenje postupka protiv njega, što je pravno vrlo neobična konstrukcija.
Osim toga, ako je potrošač prihvatio vođenje postupka, ali nije poslao popis imovine, smatrat će se da nema imovine, što je također vrlo problematično. Obrazloženje Ministarstva pravosuđa prema kojem su te presumpcije konstruirane radi djelotvornosti i smanjenja troškova su paušalne. U prilog zadržavanju presumpcije o imovini navodi se da je sud dužan provjeriti imovinu koju potrošač ima, a to mogu učiniti i vjerovnici. Mogli bi se zapitati čemu presumpcija o imovini ako će je u svakom pojedinom slučaju provjeravati sud ili, eventualno, vjerovnici. Na koji to način doprinosi brzini? Ono što Zakonom nije izrijekom propisano, a o čemu bi se iz navedenih pravila trebao izvesti zaključak, jest da bi potrošač, kako se jednostavni postupak stečaja ne bi proveo protiv njega, morao u roku od 15 dana od dostave Finina poziva izričito navesti da se tome protivi.
Zanimljivo je da su različite primjedbe iznesene na račun ovih zakonskih izmjena iznijeli Hrvatska odvjetnička komora, Hrvatska udruga stečajnih upravitelja, Hrvatska udruga agencija za naplatu potraživanja, Hrvatska udruga banaka, Udruga blokirani i Ured pučke pravobraniteljice - dakle, potpuno različiti sudionici procesa koji se tiču blokiranih građana.
Jedan je od velikih problema, koji i sam Zakon navodi kao takav, i pitanje kako povećati broj povjerenika koji bi trebali sudjelovati u postupcima stečaja potrošača. Prema trenutnom stanju stvari, u Hrvatskoj su samo dva povjerenika za stečaj potrošača. Tom problemu pristupilo se omogućavanjem odvjetnicima, stečajnim upraviteljima, ovlaštenim revizorima i poreznim savjetnicima da obavljaju poslove povjerenika bez potrebe polaganja stručnog ispita. Osim toga, propisana je i mogućnost imenovanja stečajnih upravitelja umjesto povjerenika, čime se osigurava primjena važećeg Zakona. Ipak, u reakcijama na stranici e-savjetovanje ne stječe se dojam da su stečajni upravitelji i odvjetnici zainteresirani za obavljanje tog posla. U prilog tome ističem da je Hrvatska udruga stečajnih upravitelja navela da postoji suštinska razlika između stečaja potrošača i stečaja pravne osobe te da bi se tim poslom trebale baviti samo one osobe koje su se dobrovoljno prijavile na listu povjerenika. Slično tome izjasnila se i Hrvatska odvjetnička komora, međutim, iz Ministarstva pravosuđa su upozorili da se odvjetnicima ne nameće obveza da budu povjerenici u jednostavnom postupku stečaja potrošača te da će se povjerenicima imenovati samo oni koji se dobrovoljno prijave na listu HOK-a.