Pandemija koronavirusa natjerala je mnoge vlade, među kojima i hrvatsku, da drastično ograniče kretanje svojih građana. Nije to, međutim jedino ograničenje koje vlasti pred opasnošću širenja zaraze uvode ili namjeravaju uvesti. Vlada je prije devet dana u hitnu saborsku proceduru uputila dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama koje omogućavaju vladinim tijelima da u izvanrednim okolnostima kao što je pandemija mogu preko mobitela 24 sata na dan nadzirati lokaciju i kretanje građana. Sabor je u srijedu proveo raspravu, ali predložene dopune nisu, kako je prvotno planirano, izglasane običnom saborskom većinom već ovog tjedna.
Pod pritiskom kritika ne samo iz redova oporbe, već i stručne javnosti, koja je upozorila da se zakon kojim se ograničavaju ljudska prava mora usvojiti dvotrećinskom, a ne običnom saborskom većinom, vladajući su odustali od hitne procedure. Objavio je to predsjednik Sabora Gordan Jandroković u petak navečer u izjavi za RTL.
Kazao je da za izglasavanje spomenutih zakonskih dopuna po mišljenju HDZ-a nije nužna dvotrećinska većina, ali su od hitne procedure odustali jer u drugom čitanju žele postići „što šire suglasje“. Napomenuo je i da su, bude li potrebno, u predloženi zakonski tekst spremni ugraditi i neke dodatne odredbe.
Da predložene zakonske dopune koje omogućavaju vlastima da u situaciji krize putem mobitela nadziru lokaciju i kretanje građana zadiru u jedno od temeljnih ljudskih prava - pravo na privatnost - upozorila je i pučka pravobraniteljica Lora Vidović. Ograničavanje ljudskih prava, poručila je, mora biti razmjerno razlozima za ograničenjem. Dvama saborskim odborima uputila je amandmane čiji je cilj da se u zakon ugrade mehanizmi koji bi omogućili da se primjena ovih mjera vremenski strogo ograniči isključivo na razdoblje izvanrednog stanja kao što je epidemija, da se zakonom precizno definira koje kategorije građana se smiju pratiti, na primjer samo oni kojima je određena mjera samoizolacije, da se one koji su pod nadzorom obavijesti da su pod mjerama i da se prikupljeni podaci ne smiju zloupotrebljavati u neke druge svrhe.
Polemika u redovima stručnjaka
Posebno je, međutim, zanimljiva polemika koju su predložene dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama potaknule u redovima ustavnopravnih stručnjaka, najkvalificiranijih za tumačenje ustavnih ovlasti državnih tijela u izvanrednim situacijama. Profesor ustavnog prava s Pravnog fakulteta u Zagrebu Branko Smerdel ima tumačenje koje je suprotno onome koje zastupaju njegovi mlađe kolege s iste katedre - izvanredni profesor Đorđe Gardašević i docentica Ana Horvat Vuković, ali i profesorica ustavnog prava s Pravnog fakulteta u Rijeci Sanja Barić.
Branko Smerdel
Ukratko, profesor Smerdel i njegovi mlađi kolege razilaze se u tumačenju dvaju ustavnih članka, 17. i 101., koji reguliraju postupanje vlasti u izvanrednim situacijama rata, ugrožene nacionalne sigurnosti i elementarnih nepogoda koje uključuju i epidemije. Smerdel tvrdi kako je praćenje kretanja građana preko mobitela tek jedna u nizu hitnih mjera koje izvršna vlast može poduzimati nakon što Sabor dvotrećinskom većinom, a u slučaju da se Sabor ne može sastati, predsjednik Republike i premijer, proglase izvanredno stanje. Suludo je, istaknuo je Smerdel u jučerašnjem izdanju Jutarnjeg lista, od Sabora tražiti da u okolnostima nužde dvotrećinskom većinom odobrava hitne mjere koje upravo zbog hitnosti moraju biti u nadležnosti izvršne vlasti. Smerdel pritom ističe da se proglašenjem izvanrednog stanja predviđenog člankom 17. Ustava nipošto ne smije žuriti sve dok postoje druge ustavne mogućnosti da tijela vlasti učinkovito postupaju kako bi riješila kriznu situaciju.
Valja pratiti procedure
Međutim, izvanredni profesor na katedri Ustavnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu Đorđe Gardašević, koji je doktorirao upravo na temi izvanrednih stanja i ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda za njihova trajanja, ne slaže se sa Smerdelovim tumačenjem.
- Ako ljudi od Australije do Kanade te od Kine do Kolumbije moraju gotovo neprestano biti u svojim domovima, ako smiju izaći samo u malim grupama, ako skoro cijeli svijet ili radi od kuće ili je poslan kući da ne radi, pri čemu nitko ne zna koliko će sve to trajati, onda mi se čini potpuno notornim da okolnosti nikako nisu redovne, već izvanredne. Ovo, nažalost, nije lokalna zaraza niti regionalni problem. Problem je svjetski, a svijet ga tako i zove: pandemija. Naš Ustav takve situacije poznaje pod pojmom „velike prirodne nepogode“. Jasno je također da se kod ovakvih globalnih katastrofa moraju poduzimati i izvanredne mjere zaštite ljudi i njihovoga zdravlja. Naravno, život i zdravlje su najvažnije vrijednosti. A kada se poduzimaju takve izvanredne mjere zaštite, valja pratiti procedure koje smo za to i predvidjeli, kaže Gardašević.
Đorđe Gardašević
Ustav Republike Hrvatske, pojašnjava on, u tom smislu potpuno jasno utvrđuje da se u doba velikih prirodnih nepogoda ljudska prava i slobode mogu ograničiti, ali nikako i suspendirati. - Tvrditi da se ljudska prava i slobode u krizi potpuno suspendiraju da bi vlast mogla učinkovito djelovati predstavlja potpuno krivo tumačenje. Upravo suprotno - ustav u krizi mora pojačano štititi ljudska prava. To su osnove ustavnog prava, tvrdi izvanredni profesor ustavnog prava.
Prava i slobode, pojašnjava dalje Gardašević, ograničavaju se i u redovnim stanjima, a zbog očite delikatnosti situacije u izvanrednima Sabor to mora činiti dvotrećinskom većinom svih zastupnika. „Oko toga“, tvrdi „nema nikakve dvojbe. Zahtjev dvotrećinske većine znači da se o mjerama koje se odnose na temeljne vrijednosti svakog društva, a to su ljudska prava, u kriznim situacijama mora odlučivati samo uz najviši stupanj suglasnosti u društvu.
Preuzimanje odgovornosti
Ovo pitanje nije pitanje o kojem može odlučivati obična parlamentarna većina, pa niti samo ona koja bira vladu. Ovdje nema mjesta političkim prepucavanjima - najširi društveni konsenzus u sebi sadrži ideju iznalaženja najkvalitetnijih mjera prihvatljivih za što više ljudi. To se postiže dvotrećinskom većinom. Time zastupnici koji čine dvotrećinsku većinu preuzimaju i odgovornost za mjere poduzete u borbi protiv bolesti te kasnije ne mogu kritizirati Vladu da joj za provođenje kriznih mjera nisu dali podršku“, naglašava Gardašević.
A da je u situaciji kad smo suočeni s izvanrednom opasnošću itekako moguće postići suglasnost u Saboru, odnosno potisnuti političke razlike, dokazuje, prema Gardaševiću i činjenica da je dopuna Zakona o sustavu civilne zaštite prošli tjedan u Saboru usvojena sa 108 glasova, što je 7 zastupnika više od potrebne dvotrećinske većine.
Sabor se, ističe, ovakvim odgovornim postupanjem u kontekstu krize nikako ne smije suspendirati. - Zastupnici i dalje moraju raditi svoj posao, dok god se mogu sastati. A ako se ne bi mogli sastati, što je nažalost moguć scenarij, umjesto njih bi zajedno odlučivali predsjednik Republike i Vlada. To je dobro rješenje našeg Ustava, ono omogućava da ne dođe do blokade vlasti i da u slučaju potrebe izvršavanje poslova prijeđe na tijela koja ih mogu obaviti. Ali, samo dok ne prođe kriza.
Zakone koji se ne odnose na ljudska prava i slobode Sabor i dalje, napominje Gardašević, može donositi običnim natpolovičnim većinama. Time se osigurava učinkovito reguliranje ostalih aktivnosti koje se ne odnose na prava i slobode.
Ključan moment
U sadašnjem kontekstu, ističe Gardašević, prijedlog dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama ključan je moment da se društvo pravilno odredi prema pandemiji. - Na Saboru je da odluči je li ta mjera nužna. Ja želim naglasiti da lociranje ljudi putem njihovih mobitela nesumnjivo ulazi u prostor ljudskog prava na privatnost. Zato se o njemu mora odlučiti dvotrećinskom većinom. U tome ne vidim ništa loše, dapače, smatram da su u dosadašnjoj proceduri izneseni vrlo kvalitetni amandmani na spomenuti prijedlog Zakona. Tu mislim na amandmane kojima se predlaže vremensko ograničenje primjene mjera samo dok traje epidemija, primjena samo na one građane kojima je zabranjeno kretanje, obavijest osobama čiji podaci se obrađuju, parlamentarni nadzor nad provođenjem mjera, zabrana retroaktivnosti itd.
Tumačenje prema kojem u izvanrednim okolnostima kao što je pandemija ograničenja ljudskih sloboda i prava mora odobriti Sabor i to dvotrećinskom većinom iznijela nam je i docentica ustavnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu Ana Horvat Vuković.
Ustav Republike Hrvatske je, tvrdi ona, jasan kada razlikuje način odlučivanja Sabora u redovnim stanjima, te onome što općenito nazivamo stanjima nužde. Dok se čl. 16. Ustava, pojašnjava ona, odnosi na uobičajeno, „mirnodopsko“ djelovanje Sabora, čl. 17. govori o danima kad se država suočava sa izvanrednim okolnostima. Kao jednu od tih okolnosti, tvrdi dalje Horvat Vuković, Ustav nabraja „velike prirodne nepogode“ - što pandemija smrtonosne bolesti kao što je Covid-19 svakako jest, i nalaže Saboru da sva nova ograničenja prava i sloboda koje bi ta nepogoda zahtijevala donese ne običnom, već dvotrećinskom većinom svih zastupnika.
Zbirka dobrih želja
- Taj ustavni nalog je, ističe, „nasušan kako se pod egidom „nužnosti“ ne bi oportunistički donosili neopravdano restriktivni zakoni koji nisu razmjerni „naravi pogibelji“. Činjenica jesmo li ili ne u stanju koje definira čl.17. Ustava ne ovisi o tome hoće li Sabor i deklarativno proglasiti izvanredno stanje. Ono ne može biti taocem toga priznaju li saborski zastupnici životne činjenice. Inače bi se Ustav sveo na „zbirku dobrih želja“ čija snaga je promjenjiva i ovisi o tome žele li se tijela vlasti dobrovoljno podvrgnuti snažnijim ograničenjima, a iskustvo nas opominje da to obično ne žele, tvrdi Horvat Vuković.
Osiguravanjem dvotrećinske većine u Saboru, naglašava ova docentica ustavnog prava, signalizira se široka potpora mjeri koju država uvodi i daje joj se potreban legitimitet.
- Jednostavno rečeno, procedura koju predviđa čl. 17. je osigurač protiv prešutnog klizanja u policijsku državu pod izlikom obrane nacije, kazala nam je Horvat Vuković.
Dodatni osigurači
Prijedlog izmjene i dopune Zakona o elektroničkim komunikacijama, tvrdi, primjer je propisa na koji se mora primijeniti ustavni čl. 17., budući da se sasvim jasno radi o ograničavanju dosad postojećih prava i sloboda radi izvanrednih okolnosti. Jednako kao i profesor Gardašević te, dan ranije i profesorica Sanja Barić i docentica Horvat Vuković ističe da u predloženi Zakon o elektroničkim komunikacijama treba ugraditi dodatne osigurače - njegovu primjena suziti i personalno i vremenski jer u protivnom ne bi prošao ocjenu ustavnosti.
- Sabor se u ovom okolnostima ne samo može, nego i dalje mora sastajati i odlučivati sve dok je za to sposoban. Tek u slučaju da se radi epidemije Covida-19 ne bi mogao više sastajati, ovlast odlučivanja prešla bi u ruke - zajednički - Vlade i Predsjednika Republike, kazala nam je docentica ustavnog prava Ana Horvat Vuković.
Htjeli smo čuti i stajalište profesora ustavnog prava s Pravnog fakulteta u Splitu Arsena Bačića, ali on nije bio voljan komentirati situaciju vezanu uz donošenja propisa kojima se ograničavaju ljudska prava u okolnostima pandemije.
Dva članka Ustava o izvanrednom stanju
Članak 17.
U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine prava i slobode zajamčene Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis Predsjednika Republike.
Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji, a za posljedicu ne može imati nejednakost osoba s obzirom na rasu, boju kože, spol, jezik, vjeru, nacionalno ili socijalno podrijetlo.
Niti u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjene odredbi Ustava o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi.
Članak 101.
Za vrijeme trajanja ratnog stanja Predsjednik Republike može donositi uredbe sa zakonskom snagom na temelji i u okviru ovlasti koje je dobio Hrvatskog sabora. Ako Hrvatski sabor nije u zasjedanju, Predsjednik Republike ima ovlast da uredbama sa zakonskom snagom uređuje sva pitanja koja zahtjeva ratno stanje.
U slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovno obavljaju svoje ustavne dužnosti, Predsjednik Republike može, na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis donositi uredbe sa zakonskom snagom.
Predsjednik Republike podnijet će uredbe sa zakonskom snagom na potvrdu Hrvatskom saboru čim se bude mogao sastati.
Ako Predsjednik Republike ne podnese uredbu Hrvatskom saboru, na potvrdu u skladu sa stavkom 3. ovog članka ili Hrvatski sabor istu ne potvrdi, uredba sa zakonskom snagom prestaje važiti.
U slučaju iz stavka 1.i 2. ovoga članka, Predsjednik Republike ima pravo sazvati sjednicu Vlade i predsjedavati tako sazvanoj sjednici Vlade.