Već je postalo uobičajeno da ubrzo nakon što Sabor usvoji proračun počne rasprava o njegovu rebalansu. Na kraju godine, kako govori praksa posljednjih godina, brojke bi opet značajno odstupale od planiranih. U fiskalno “uljuđenim” zemljama izraz rebalans rijetko se koristi jer je usvojeni plan itekako utemeljen, a svi oni na koje se odnose disciplinirano ga se drže.
Vjerojatno je više razloga zbog kojih je u Hrvatskoj tako teško držati se zadanih okvira. Jedan od njih je preveliko upletanje politike u planiranje i izvršenje proračuna, a i u Ministarstvu financija bila je prisutna izražena fluktuacija ljudi, pri čemu je, naravno, veći pritisak bio na izlazna vrata. Istodobno, od svih članova Vlade, najveći je pritisak upravo na ministra financija koji u u vrlo kratkom roku mora izraditi niz dokumenata, od proračuna do Programa konvergencije i Nacionalnog programa reformi za Europsku komisiju.
Nemoguća usporedba
Kako bi se takva praksa izbjegla, bolje planiralo i upravljalo državnim financijama, a na kraju obuzdalo proračunski deficit i javni dug, očito je, trebat će ojačati kapacitete, kako u makroekonomskom dijelu, tako i u mikro dijelu pojedinih fiskalnih programa. Prema mišljenju Sandre Švaljek s Ekonomskog instituta, nužno je povećati kapacitet Ministarstva za pripremu solidnih analitičkih podloga za pripremu proračuna te provedbu ex ante i ax post analiza učinkovitosti mjera fiskalne i porezne politike.
“Ministarstvo mora imati svoj obrazovani, iskusni i profesionalni kadar, koji nositeljima fiskalne politike može podastrijeti adekvatne podatke, analize i savjete potrebne za donošenje kvalitetnih i informiranih odluka”, objašnjava. Nadalje, trebalo bi posvetiti pozornost povećanju otvorenosti državnog proračuna prema javnosti te ažurnog informiranja stručne i široke javnosti o izvršavanju državnog proračuna.
Kako je proteklih godina bilo promjena poput izvlačenja iz proračuna nekih korisnika, kao i ubacivanja novih, usporedba podataka postala je nemoguća. Stoga Švaljek ističe kako je za preporučiti i “da se prilikom izvještavanja o proračunu primjenjuje jedinstvena metodologija radi mogućnosti usporedbe i pravilne interpretacije podataka”.
Premda se smanjenje rashoda čini veliki izazov i kompliciran posao, ekonomski analitičar Velimir Šonje predlaže jedan jednostavan način, da se to radi na temelju analize procjene učinka. Ministarstvo financija, smatra on, trebalo bi samostalno i/ili u suradnji s drugim tijelima razviti analitičke kapacitete za procjene učinaka fiskalnih rashoda po programima tzv. cost-benefit analize te osigurati da rezultati utječu na alokacije javnih sredstava po programima. “Pritom bi loš rezultat cost-benefit analize morao značiti smanjenje ili ukidanje sredstava za takav program”, objašnjava Šonje.
Financijska disciplina
Kako bi se osiguralo uspješnije formuliranje i provedba fiskalne politike, a osobito fiskalna konsolidacija, trebat će “osnažiti” i pojedine segmente funkcioniranja fiskalnog sustava, izmijeniti ili donijeti neke nove zakone i institucije. Iz Instituta za javne financije pritom ističu dvije stvari: donošenje zakona o javnom dugu i strategiju upravljanja javnim dugom te jačanje odjela Ministarstva financija za upravljanje javnim dugom.
U svojoj saborskoj prezentaciji premijer Tihomir Orešković je najavio osnivanje Agencije za upravljanje javnim dugom, što upućuje na osnivanje zasebnog tijela koje će se baviti tim problemom. No, imajući u vidu činjenicu da Hrvatska ima koalicijsku vladu, Švaljek smatra da je potrebno ojačati financijsku disciplinu “davanjem prioriteta poštivanju fiskalnog pravila i dodatnim afirmiranjem neovisnog fiskalnog odbora, tj. Povjerenstva za fiskalnu politiku, te osiguravanjem sredstava za njegovo djelovanje, u skladu s mogućnostima”.
Zakon o fiskalnoj odgovornosti Sabor je donio 2010. godine, ali u međuvremenu se mijenjala pravila, koje Vlada ionako nije ispunjavala, a pozicija neovisnog stručnog tijeka koje treba nadzirati fiskalnu politku nije dovoljno afirmirana.
Jednostavna pravila
Analitičar Velimir Šonje također naglašava da je na strateškoj razini neophodno ojačati zakonodavni i provedbeni okvir fiskalne odgovornosti, ali i pokrenuti uključivanje Hrvatske u Fiskalni pakt Europske unije te u konačnici uključiti u Ustav glavne fiskalne ciljeve i limite u pogledu deficita i duga.
“Treba podržati potpunu nezavisnost Fiskalnog vijeća, osigurati tom tijelu resurse i ostvariti produktivnu institucionalnu suradnju, odnosno uzimati u obzir njihove preporuke”, objašnjava Šonje. Povjerenstvo za fiskalnu politiku, koje danas djeluje pri Hrvatskom saboru, čini šest ekonomista koja predstavljaju različite institucije, a na njegovu čelu je saborski zastupnik. Kada je riječ o jačanju fiskalne odgovornosti, Danijel Nestić s Ekonomskog instituta, jedan od članova tog odbora od njegova osnivanja, smatra da se u ovom trenutku može razgovarati o dvije stvari, prvo su fiskalna pravila, a drugo je pozicija i mandat neovisnog stručnog tijela koje bi trebalo pratiti ostvarivanje fiskalnih pravila.
U pogledu fiskalnih pravila, odnosno načela i numeričkih pokazatelja koji bi bili zapisani u zakonu ili čak u Ustavu i kojih bi se Vlada u vođenju fiskalne politike trebala pridržavati, smatra da bi bilo idealno kada bi ona mogla biti “jednostavna, laka za praćenje te tako postavljena da ne štete gospodarstvu, odnosno da omogućavaju anticikličku politiku”.
“Nažalost, sve zajedno je teško postići. Hrvatska je dio EU i mora primjenjivati i pravila koje vrijede za zemlje EU. A ta su pravila prilično složena i teško razumljiva čak i stručnjacima. Ona uključuju puno više tehničkih detalja osim opće poznatih 3% deficita i 60% javnog duga”, objašnjava Nestić. Hrvatska bi mogla donijeti i svoja nacionalna pravila, ali to bi, dodaje, moglo samo dodatno zakomplicirati nešto što bi trebalo biti jednostavno.
Bez resursa i potpore
Upravo zbog kompleksnosti tih pravila, napominje Nestić, važno je imati neovisno stručno tijelo koje će javnosti objašnjavati važnost fiskalne odgovornosti, procjenjivati fiskalnu poziciju emlje i procjenjivati poštuju li se fiskalna pravila. U Hrvatskoj je to Povjerenstvo za fiskalnu politiku koje je osnovano odlukom Hrvatskog sabora.
“Iako su članovi Povjerenstva stručne nestranačke osobe, predsjednik Povjerenstva član je Sabora, točnije to je po funkciji predsjednik Odbora za financije i državni proračun, a on u pravilu uvijek dolazi iz vladajuće stranke ili koalicije. Takva se pozicija ne može ocijeniti neovisnom. Povjerenstvo nema svoje resurse ni stručnu potporu”, kaže Nestić. Ulogu Povjerenstva treba jačati i institucionalno i stručno, a u tom smjeru idu i preporuke Europske komisije u nekoliko ključnih dokumenata i izvještaja jer se uloga neovisnih fiskalnih institucija smatra vrlo važnom za cijeli europski proces fiskalnog upravljanja i zato se na tome inzistira.
Važnost tih institucija još je ojačana u Fiskalnom kompaktu, ali Hrvatska nije njegov potpisnik. Velika Britanija i Češka odlučile su da ga neće potpisati, bivša vlada je najavila da hoće, ali ga nije potpisala. Sve druge zemlje EU su ga potpisale, pri čemu zemlje izvan eurozone mogu izabrati neke dijelove tog sporazuma koje neće primjenjivati. Stoga Nestić ističe kako je pitanje poboljšanja fiskalnog okvira, u kojem je pitanje jačanja Povjerenstva za fiskalnu politiku “jedno od najbitnijih”. Uostalom, nova će ga vlada morati hitno rješavati jer na njemu već neko vrijeme snažno inzistira Europska komisija.
I poreznoj upravi treba reforma
Jedan od problema za funkcioniranje fiskalnog sustava koje izdvajaju ekonomski stručnjaci je i rad Porezne uprave.
Zbog stvaranja povoljnijeg investicijskog okruženja Sandra Švaljek naglašava da bi trebalo poboljšati njezino funkcioniranje, osigurati ujednačeno i pravično postupanje prema poreznim obveznicima, što bolje informiranje poreznih obveznika o primjeni i tumačenju poreznih propisa, postupanje u dobroj vjeri i štiteći ne samo interese države, nego i poreznih obveznika te pripremu što jasnijih i jednostavnijih poreznih propisa koji će se mijenjati po mogućnosti što rjeđe.
Prema mišljenju Šonje, Poreznu upravu treba reformirati tako da se ojačaju kontrolni kapaciteti kada je riječ o poreznoj disciplini, “ali da se u isto vrijeme poveća kvaliteta, odnosno jasnoća propisa i mišljenja, te da Porezna uprava bude prijateljski i savjetodavno orijentirana prema urednim poduzetnicima”.