Iz današnje perspektive 2002. izgleda kao uobičajena godina. Nakon prijelomne 2001., obilježene splitskim mitingom i potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je Hrvatskoj otvorio vrata za pristupanje Uniji, vrhunac događanja u 2002. bila je tek organizacija prve Parade ponosa i prva hrvatska medalja na Zimskim olimpijskim igrama. Te 2002. godine i trendovi kretanja javih rashoda bili su posve uobičajeni. Pod uobičajenima se, dakako, podrazumijevao poslovični rast rashoda proračuna središnje države koji su dosegnuli 82 milijarde kuna.
Ekonomski su analitičari tada, baš kao i danas, upozoravali da je proračun prenapuhan i da je potrebno provesti reforme kako bi se smanjio fiskalni deficit. Upozorenjima usprkos, rast javnih rashoda nastavio se i u nadolazećim godinama, pa su deset godina poslije proračunski rashodi nabujali na alarmantne 132 milijarde kuna, što uključuje i rashode poslovanja države i rashode za financiranje. Iz današnje perspektive, ekonomski analitičari bi zasigurno bili presretni kada bismo ekonomiju mogli vremeplovom vratiti natrag na tu “prenapuhanu” razinu javnih rashoda iz 2002.
Javni novac u privatnim džepovima
U proteklih deset godina javni rashodi su se tako povećali čak 61 posto. Nakon što iz tog porasta izuzmemo inflaciju koja je u navedenom razdoblju iznosila 32 posto, ispada da je realni rast javih rashoda u proteklih deset godina iznosio 29 posto, dok je kumulativni rast realnog BDP-a iznosio samo 18 posto. Kako običnom čovjeku nenaviknutom na ekonomsku terminologiju objasniti što znači realni rast javnih rashoda od gotovo 30 posto?
Ako živite u normalnoj zemlji, onda bi se taj rast manifestirao kao rast kvalitete i opsega javnih usluga za isti taj postotak. Ako pak živite u Hrvatskoj, puno je vjerojatnije da je kvaliteta javnih usluga ostala ista ili se čak i smanjila. Istovremeno, realni rast javnih rashoda pretočio se u kupovinu socijalnog mira, udovoljavanje prohtjevima nekoliko najglasnijih interesnih skupina u društvu i razne koruptivne aktivnosti putem kojih se javni novac u nezamislivim iznosima prelijevao u privatne džepove.
Bez obzira na različita stranačka opredjeljenja, hrvatske vlade su javnim financijama pristupale na vrlo sličan način. Neposredno nakon stupanja na vlast provodila se mini porezna reforma usmjerena na povećanje javnih prihoda, dok se konsolidacija javnih rashoda ostavljala za neke buduće vlade i vremena. Takav pristup je nositeljima javnih politika privlačan jer se izmjene poreznog sustava donose i implementiraju brzo, a otpori uglavnom nisu veliki. Bune se najčešće poslodavci koji s pravom prigovaraju da im je poslovanje otežano zbog učestalih poreznih izmjena i povećanog poreznog opterećenja. Istovremeno, građani su obično ravnodušni na izmjene u poreznom sustavu jer, za razliku od poslodavaca, ne uplaćuju samostalno poreze u proračun pa nemaju razvijen neposredan osjećaj za detekciju poreznog opterećenja. Građani stoga povećanja poreza osjete tek kada se povećaju cijene proizvoda ili kada se smanje plaće.
Račanov aksiom rezanja
Situacija je, međutim, potpuno drugačija kada se pokušaju smanjiti proračunski rashodi. Poduzetnici takve poteze uglavnom odobravaju, dok građani prijete izlaskom na ulice. U takvoj društvenoj atmosferi nije čudno da je jedini ozbiljniji pokušaj konsolidacije javnih financija provela Vlada Ivice Račana, koja je dijelom baš zbog tog jednokratnog smanjenja plaća u javnom sektoru izgubila sljedeće parlamentarne izbore. Poučeni Račanovim aksiomom rezanja proračunskih rashoda, ni jedan premijer nakon njega nije se usudio napraviti nešto slično. Stoga su proračunski rashodi u godinama nakon Račanova reza rasli po prosječnoj godišnjoj stopi od 6,1 posto, da bi 2012. godine dosegli 132 milijarde kuna. Istovremeno je deficit proračuna opće države prema Eurostatovoj metodologiji iznosio 5 posto BDP-a, a javni dug 55 posto BDP-a.
Problem, međutim, nije samo visina proračunskih rashoda, deficita i javnog duga. Jednako velik problem je i njegova struktura. U prošlogodišnjem proračunu se tako 49 posto ukupnih rashoda (64 milijarde) odnosilo na naknade koje se građanima uplaćuju s osnove raznih prava zagarantiranih zakonima. Tu ubrajamo mirovine, dječje doplatke, socijalnu pomoć, naknade za nezaposlene, rodiljne naknade, ali i troškove vezane uz zdravstveno osiguranje građana. Na rashode za otplatu glavnica i kamata za zajmove otpada 16 posto rashoda, a 23 posto rashoda odnosi se na plaće zaposlenih u javnom sektoru i materijalne troškove proračunskih korisnika. Drugim riječima, 88 posto proračunskih sredstava odlazi na tri navedene stavke. Ako tome dodamo još subvencije za koje je prošle godine izdvojeno 5,7 milijardi kuna i pomoći iz proračuna koje se najvećim dijelom odnose na pomoći jedinicama lokalne samouprave, a na koje je potrošeno 4,7 milijardi, dobivamo da je 96 posto proračunskih rashoda predodređeno ili za financiranje deficita ili za tekuće poslovanje proračunskih korisnika i naknade građanima i poduzećima.
U takvoj proračunskoj strukturi nema dovoljno mjesta za kapitalne investicije koje za razliku od tekućih rashoda i naknada za građane imaju znatno veći multiplikativni učinak na gospodarstvo. Kapitalne investicije su stoga u 2012. iznosile samo 1,1 milijardu i jedna su od rijetkih proračunskih stavki koja je od 2006. do danas smanjena. Razlozi za smanjenje jedine stavke koja može potaknuti gospodarski rast su dvostruki. Budući da su kapitalni projekti značajno složeniji za realizaciju od plaćanja naknada ili financiranja tekućeg poslovanja proračunskih korisnika, zbog nedostatnih kapaciteta državne uprave njihova implementacija često podbacuje u odnosu na proračunski plan. Nadalje, kako se u Hrvatskoj proračunski prihodi planiraju preoptimistično, dok se rashodi podcjenjuju, kada dođe do rebalansa proračuna, prva stavka koja se reže jesu upravo kapitalni rashodi.
Njihovo rezanje je politički oportuno jer, premda će smanjiti multiplikativne učinke proračuna na gospodarsku aktivnost, sigurno neće uznemiriti javnost. Zbog ovih razloga kapitalni rashodi iz godine u godinu bivaju proračunska stavka čija realizacija najviše odstupa od proračunskog plana. Jedina stavka koja je po pitanju slabe realizacije u prošlosti mogla konkurirati kapitalnim rashodima jesu proračunski programi financirani iz pretpristupnih fondova, kod kojih je realizacija dramatično varirala u odnosu na proračunski plan zbog nedovoljnih kapaciteta državne uprave za provođenje takvih projekata. U takvim uvjetima, nažalost, ne može se očekivati da će središnja država biti išta bolja u povlačenju novca iz europskih strukturnih fondova.
Potpuno izmijenjeni uvjeti
Nositelji ekonomskih politika će suočavanje s nagomilanim problemima u javnim financijama u zemlji izbjegavati dokle god budu mogli. To je, nažalost, cijena koju plaćamo za kronični nedostatak političara državničkog kalibra. Valja pritom naglasiti da su problemi s javnim financijama samo manifestacija dubljih političkih problema koji su se “rješavali” tako da su se povećavali proračunski rashodi za problematične sektore, a povećana proračunska potrošnja financirala se posuđivanjem novca. Vlade za mandata Ivice Račana i Ive Sanadera imale su tu sreću da je tijekom njihova upravljanja zemljom cijena novca bila na povijesno niskim razinama pa je izbjegavanje suočavanja s problemima u društvu bilo relativno jeftino. Jadranka Kosor i Zoran Milanović, međutim, svoje mandate odrađuju u potpuno izmijenjenim globalnim financijskim uvjetima. U eurozoni vlada dužnička kriza, investitori su vidno nervozni, financijska tržišta preosjetljiva, a u pitanje je doveden i nekoć neprikosnoveni kreditni rejting Sjedinjenih Američkih Država.
Šesta godina recesije
U takvoj situaciji svako refinanciranje državnog duga ili novo zaduživanje za zemlju poput Hrvatske može biti pogubno. Izmijenjeni su i domaći ekonomski uvjeti. Gospodarstvo je ušlo u šestu godinu recesije , proračunski prihodi se zbog krize smanjuju, a raste pritisak na proračunske rashode. Porezna čizma Slavka Linića nije dovoljna da nadoknadi nepovoljni utjecaj poslovnog ciklusa na proračunska kretanja niti može nadomjestiti rast proračunskih rashoda koji nastaje zbog nepostojanja političke volje za provođenje reformi drugih ministara u Vladi i premijera. Kumulativna rezultanta tog stanja je visoki fiskalni deficit i galopirajući javni dug zbog kojega Hrvatska ulazi u proceduru prekomjernog deficita.
Procedura prekomjernog deficita podrazumijeva da proračun više ne možemo planirati i donositi sami, nego će na njegove stavke utjecati Europska komisija, a sve u svrhu smanjenja deficita i stabilizacije javnog duga. Drugim riječima, budući da naši političari nisu bili sposobni za donošenje političkih odluka nužnih za smanjenje proračunskih rashoda, sada smo prepušteni na milost Europskoj komisiji koja u pokušaju da nađe najefikasniji način za ostvarivanje ušteda uglavnom predlaže administrativne mjere kako na prihodnoj, tako i na rashodnoj strani proračuna koje nemaju reformski karakter. Želimo li pak doista dugoročno dovesti javne financije u red, i dalje ćemo biti prepušteni vlastitoj inicijativi.
...